□许志永（北京）

　　1998年7月13日，国务院第247号令发布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，宣布 “任何非法金融机构和非法金融业务活动，必须予以取缔”。如今五年过去了，民间金融是否都已经取缔了呢？让我们看一下中国农村的现实。

　　严重贫血的农村金融市场

　　2003年6月28日，贵州省毕节地区“借贷主”郑东勇自杀身亡。三年前，郑从一个农民变成了“以贷养贷”的“借贷主”—从上线借来钱放给下线赚取利率差。导致他自杀的是不久前他放出去的一笔巨款的借债者“突然失踪”，郑的资金链断裂，自身的信用崩溃。郑东勇只是贵州农村地下金融市场资金流转链上的一环，在他背后是供求严重失衡的农村金融市场。2003年6月16日，贵州省毕节地区企业调查队公布了对当地农村资金供需问题所做的随机抽样调查报告，报告显示：在接受调查的125户中，56.8%的农户表示现在的资金状况紧张，而16.8%认为非常紧张，两项共占73.60%。

　　作为中国经济发展的薄弱环节，农村资金供求存在着极大不平衡，这已经成为一些地区、尤其是某些农业省份严重的经济问题。与此同时，四大商业银行近年撤并县及县以下的机构网点，农村资金倒流入城的现象严重。四大商业银行的网点曾遍布全国，但长期以来，四大银行中95％以上有赢利能力的都集中于上海等六个沿海中心城市，遍布中西部广大地区的营业网点虽多，却不盈利，农村地区的支行及营业网点更是亏损严重。从1999年起，四大银行开始进行大规模机构撤并工作以后，三年时间就从贫困省份共撤掉3万多个分支机构，在基本上取消了县级分支机构的贷款权的同时，四大银行仍然保留了吸储的功能。这样一来，每年县级各类商业银行在农村吸收存款6000多亿，放贷只有3000多亿，转出3000亿左右。

　　随着四大商业银行撤出农村，邮政储蓄这种单向抽血的金融机构占据了大片农村金融市场。目前，全国邮政储蓄余额已达6100亿元，而根据邮政储蓄的规则，其吸收来的存款全额转存央行，央行按季支付利息。因此邮政储蓄的发展，不仅没使农村有限的金融资源用于农村，反使农村资金外流。有央行官员估算，邮政储蓄金额约有70％来自农村，有4000多亿的资金流入城市，还有一种保守估算，邮政储蓄资金30％来自农村，按这个比例计算，农村流出的资金也有2000亿元。

　　总算起来，中国每年从农村流入城市的资金5000到7000亿元。这样，从城市以工资报酬为主流向农村的资金，在农村很难形成集中效益，资金匮乏导致农村生产力发展和农业技术的开发和运用受到严重制约。

　　扶不起来的农村信用社

　　农村金融饥渴，四大银行也已撤出，应该说，现实把广阔的农村金融市场也把沉重的社会责任留给了农村惟一合法的金融主体—农村信用社。

　　从1996年开始，国家意识到农村金融问题的紧迫性，重新开始扶持农村信用社发展。1996年8月22日，国务院出台了关于农村金融体制改革的决定，改革核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革步骤是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管，分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。

　　农村信用社点多面广，网点分散，业务量大，但单笔业务额小，经营成本高，利润空间小。为解决这一问题，央行1999年开始对农村信用社发放低息再贷款，由农村信用社以优惠的利息贷款给农民。1999年贷款余额为150亿元；2000年为500亿元；2001年又新增260亿元；2002年达到960亿元。

　　2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，农村信用社新一轮改革浮出水面。纵观整个改革方案—亏损补贴、减免企业所得税、再贷款等等可以概括为一个词：扶持。像曾经扶持国有企业那样大力扶持。

　　在国家扶持农信社的同时也赋予了沉重的社会责任—支持农业。从1996年金融改革开始，农村信用社就重新打起了支农的旗帜。1997年10月14日，中国人民银行发布《农村信用社改进和加强支农服务十条意见》，明确指出，各地农村信用社要牢固树立大农业和现代农业的观念，把支农服务与改善经营有机结合起来。

　　1999年、2000年、2001年，连续三年的7月21日，中国人民银行出台文件，要求农村信用社切实通过改进服务、加强管理，更好支持农村经济发展，帮助农民增收。

　　为了进一步促进小额信贷的实施，2001年12月7日，中国人民银行印发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》，该意见指出，对农户一般性种植和养殖业生产的资金需求，信用社原则上应采取小额信用贷款的方式解决，不需要抵押担保。

　　可以说，国家对农信社给予了厚望，但这种行政干预为主的扶持能收到理想的效果吗？过去几年间，农信社改革的确取得了一定成绩，但整体状况仍然不容乐观。一方面，农村信用社资产状况不佳。据原国务院体改办副主任李剑阁在2003年第7期《比较》杂志所发表文章中援引的权威数字，到2000年底，全国农信社不良资产为5174亿元，其中逾期1582亿元，呆滞2672亿元，呆账920亿元。另据农业部产业政策与法规司的报告，到2001年底，全国农信社不良资产比重达到44%，46%的信用社亏损，58%的信用社资不抵债。另一方面，农村信用社的管理尤其是贷款相当混乱。具体表现是：信用社对农户发放贷款指定购物单位、以物顶贷，对要提取现金的农民另行附加条件；在发放贷款的同时，扣收利息，扣收股金，扣收税款，扣缴统筹等；对地方发放贷款垫发工资、垫支经费等；贷款用于炒股票和发放个人股票质押贷款；违规“垒大户”发放贷款，等等。除了部分地区的亮点之外，这种混乱局面在很多地方还在继续。

　　农信社承担支农的社会责任也同样不敢乐观。央行统计显示，截至2002年６月末，全国农村信用社各项存款余额18673亿元；各项贷款余额13595亿元。但在农信社的贷款结构上，农业贷款余额仅5511亿元，占各项贷款的比重仅40.5％。 2002年，根据中国改革杂志社大学生支农调研队对于山西、内蒙、黑龙江、河南、河北等省份的调查结果，农民从信用社贷款仍然不容易。例如，河南省民权县某乡的信用社干部向记者透露说，信用社贷款主要靠关系，而且实际利率有的高达1分5以上；内蒙古包头市的一些乡镇信用社在给农民贷款时，附加很多苛刻条件；类似现象在全国大部分省份都存在。

　　从1950年中国人民银行召开的第一届全国金融工作会议上确定试办信用社开始，到2003年6月27日国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》开始新一轮改革，农村信用社走过了风风雨雨50多年。然而遗憾的是，直到今天农信社的产权性质都没有搞清楚：是商业银行，还是合作金融？是官办金融机构，还是市场经济主体？国家面对这样一个历史遗留的烂摊子，还在不断采用行政手段注射强心剂，然而现实始终不容乐观。

　　顽强生存的草根金融

　　民间借贷有市场需求，但大银行几乎不给农民贷款，大部分地区农村信用社出于自身利益考虑以及管理混乱等历史遗留因素，对农业贷款设置门槛。这就为民间借贷资本的发展壮大提供了空间。据全国农村固定观察点系统在全国31个省市自治区对20294个农户的调查，1999年，农户通过民间借贷市场获得的贷款占农户贷款总数的69.41%，平均每户1008.56元，其中，有息借款491.87元，占48.77%。如果按全国2亿农户计算，1999年全国农户民间金融市场贷款量高达2000多亿元，其中有息贷款近1000亿元。

　　在私营经济较发达的地方，私营企业主的资金需求特征常常表现为短、频、快，但风险较高，因而很难得到正规金融机构的支持，民间借贷活动尤其活跃。据中国农业银行温州市支行对温州66户农户的抽样调查，约有83.3％的农户曾有民间借贷活动，温州市民间借贷占到农村资金市场总量的1/3。而在个别私营经济特别发达的区域，95%以上家庭参与拆借活动， 80%户的钱不存在银行，80%的资金也不存银行，他们在熟人、邻里之间直接拆借。苍南县龙港镇是个经济发达镇，这个镇90％的企业有社会借贷，民间借贷一般占企业资金总量的30％～40％，利率为月息8厘至1分5。

　　从目前大多数农村民间借贷的利率水平来估计，农村民间金融的利率水平基本上为年利率15～30%之间，具有高利贷性质的利率可达40%，比正式金融机构利率高数倍。在一些地方，农村高利贷也已经成了“公开的秘密”。

　　向亲戚朋友借一些钱作为初始资金投入，是许多创业者的起点。在浙江温州、台州，很多家庭都有几十万元现金，但相当一部分温台人手里的钱不存银行，不炒股票，他们的资金在民间金融体系里快速流动。浙江省农村金融学会承担的浙江省社联重点课题《浙江民间信用问题研究》课题研究表明， 近年浙江民间借贷总体规模仍呈扩大态势，表现形式逐渐转向以民间投资、企业股份信用、民间票据贴现为主，合会等其它形式渐趋消退，民间借贷正向规范化方向发展，除用于生产经营和流通领域外，民间信用范围已扩大到旅游、房地产、医院、学校、基本建设等各个行业。

　　法规和市场的较量

　　让人难以置信的是，在民间金融活动广泛存在的背后，竟有着严格禁止民间金融活动的管制法规乃至刑法。1999年之前，大量民间金融机构处于半合法状态，从1984年就开始出现的合作基金会更是受到中央政策保护。大量准合法金融机构不像国有银行那样有国家担保，再加上管理不善以及监管不力，出现了呆账坏账等问题。为此，1998年7月13日，国务院第247号令发布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，这是一个非常严厉的治理办法，通篇多处出现“任何”、“必须”之类字眼，目的非常明确：“任何非法金融机构和非法金融业务活动，必须予以取缔。”此后，中国各地一度蓬勃发展同时也面临很多问题的民间金融市场迅即进入严冬。

　　从当时大量存在的非法或者准合法的金融机构不规范的状况以及世界金融危机的背景来看，国务院出台这样严厉的管制法规的急切心情是可以理解的。但客观地说，这样的管制性法规带有很强的计划经济色彩。从法治的内在逻辑来看，也存在一定问题。

　　我们以“非法吸收公众存款”为例。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定，非法吸收公众存款行为，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。但到底什么是“不特定对象”，实践中有很大争议。

　　我国《合同法》第十二章规定，建立在真实意愿基础上的民间借款合同受法律保护；1991年7月2日发布的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定，民间借贷利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍以下的范围内适当高于银行的利率；1999年1月26日发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定，公民与非金融企业之间借贷属民间借贷，双方当事人意思表示真实即可认定有效。

　　从民法意思自治基本原则出发，一个企业向一个公民或多个公民借贷都属于合法民间借贷，但这样的合法民事行为到了该《取缔办法》中就可能变成非法，那么，到底向多少个公民借贷或者借贷多少就到了违法的程度？《取缔办法》没有明确规定。

　　当然，民间借贷规模到了一定程度可能会出现金融风险，这需要控制，违法行为具有社会危害也需要惩罚。《取缔办法》强调一切金融活动都必须经过人民银行的批准看起来是合理的，但人民银行是否批准民间金融机构合法依据的不是市场的标准，更重要的是现在民间金融机构根本没有生长空间。金融本质上说是信用，可是为什么一些长期亏损信用恶劣的信用社能够继续运营，而民间自发生成的、具有很高信用程度的企业就不能获得金融业务资格？这其实是垄断问题，也是计划经济观念的问题。

　　且不说这种一刀切的管制方式一开始就在实践中造成了一系列问题—比如引发基层乡村政府组织大量负债最终都转化为农民和乡镇企业负担，这实际上已经类似于部分地方政府信用破产，更重要的是，这样的金融管制法规从一开始就难以被尊重。因为显然，在经济发达地区和经济落后地区之间，法规的执行情况很不一样。在经济发达地区，如果当地执法部门真的依照该法规监管，恐怕大半民营企业家就要被处罚，经济也不可能发展起来，因此，当地有关部门往往“睁一只眼闭一只眼”，而在经济相对落后地区，该法规就可能得到严格执行，使很多民营企业受罚。同样法规在同一国家不同区域执行情况大不一样，公信力当然大打折扣。

　　结 语

　　在列举了种种困境和尴尬之后，本文想说—中国到了开放农村金融市场的时候了。经济学家樊纲几年前就曾提出：在规范的前提下，让信用社等地方金融机构重新注册登记，鼓励其发展；鼓励民营企业家以各种形式参与金融投资，发展民间金融资本；民间金融可以享受与国有金融机构同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款；实行利率市场化，给予一定利率浮动区间，因为如果利率相同，存款人当然情愿把钱存在国有金融机构，这样民间金融机构就没了存款来源。

　　发展民间金融机构初始确实免不了出现一些问题，但只要法制健全了，监控体系完善了，就可以在不断的经验总结中走向成熟，这主要是个观念问题。市场经济改革走到今天，面对不可回避的金融体制改革，计划经济思维方式应该反思了。