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《南风窗》8月下开放论坛:解析宪政大道上的新政府

MEDIA.SOHU.COM  2003年08月23日16:16  南风窗

  ——访宪法与行政法学权威杨海坤教授

  本刊主笔 章敬平

  发自南京

  公开应该是宪政制度的一部分

  《南风窗》 :您是宪法学和行政法学的权威。《行政程序法》正在起草,争取早日出台,我们注意到,您在新闻媒体上专门写过不少关于《行政程序法》方面的文章,特别强调行政程序对行政公开制度规定的重大意义。从去年安徽的政府文件公售,到我国第一个《政府信息公开条例》起草成文,再到不久前《重庆市行政程序条例(草案稿)》对公开制度的研讨,公开成了人们谈论《行政程序法》的核心内容之一。您如何看待立法对行政公开制度的强调?在您看来,为什么人们对公开如此敏感?

  杨海坤:我认为,行政公开是《行政程序法》的基本法律价值所在。行政公开,作为政务公开的重要组成部分,是二战后一股不可逆转的国际潮流。实际上,一战后,一些国家就开始提倡政务公开、倡导舆论对行政加以监督。二战后,西方,特别是欧洲,出于对法西斯暴政的反思,开始加快行政公开的步伐。德国和日本等战败国也从血的教训中洞察政府阳光行政的意义。而后,政务是否公开,成了区别民主和专制的一把尺子。虽然在战争之类特殊情势下,考虑到国家利益也会有保密的内容,但保密终究只是例外,公开才是原则。

  上世纪中叶以后,中国宣告自己是一个人民民主专政性质的国家,可是受我国传统法律文化中消极因素的影响,“法藏官府,威严莫测”,“民可使由之,不可使知之”之类陈腐观念,至今还在潜意识中支配着部分政府官员的行为。国家权力行使过程不公开的问题始终未能得到有效的解决,往往可以公开的都不是最重要的,而与广大人民切实利益相关的重大事项往往是不公开的,由于政务(包括行政)不公开,人民无法有效地监督政府,其后果是国家和人民都蒙受灾难。1978年我们在总结过去历史经验教训的时候,发现政务由少数人掌握是灾难得以发生的一个重要原因。我认为,公开问题不是一个枝节问题,不是可有可无的原则。它是人民政府、民主政府的重要标志之一。政务公开、行政公开应该是宪政制度的一个组成部分。如果修宪,应该把它作为一个原则写进宪法中。

  《南风窗》 :据悉,您在1980年代中期就在媒体上呼吁过政务公开,为什么直到当下公开的法治化才被提到议事日程?并成为社会普遍关注的热点话题?

  杨海坤:中共十三大上,政务公开成为一个重要精神。行政公开于是成为宪法和行政法界的研究热点。“六四”风波之后,时局对稳定的强调,使人们缄口少提公开。同时,研究前苏联问题的人们发现,戈尔巴乔夫关于新闻的公开性原则,可能是引爆前苏联社会主义大厦的导火索。于是,公开成了人们以为应该回避的所谓敏感话题。但是,理论和立法研究工作并没有完全停止。1990年代以来,检务公开、厂务公开、村务公开等等,与公开有关的话题重新被大家挂在口边。来自基层的零星的经验,开始逐渐向上层涌动。

  至于为什么政务公开直到今天才上升到立法层面,我认为,有主观和客观两方面的原因。客观上,WTO前后世界经济一体化等局面日趋形成,政务公开作为世界潮流的一项内容,必然影响到中国。主观上,新一届中央和政府更自觉地跟进了这一潮流,并在“非典”这样的公共卫生事件中切实体会到公开的重要性。一定程度上,是“非典”这把“火”将普通民众对政务公开的热情烧至沸点。党中央、国务院顺应民意,因势利导,做出了一系列正确决定。

  听证对民主政治的意义

  《南风窗》 :听证制度,是行政程序法的一个重要内容。它有利于发展民主政治,从而降低行政决策失误所招致的损失。过去的两年里,我们见识过铁路价格听证,不久前又看到民航系统组织的机票价格听证。但是,一些大的工程和项目还存在着听证缺席的遗憾。今年4月,人们在欢呼三峡工程的时候,又讨论了听证对于科学决策的重大意义。5月12日,国务院紧急公布《突发公共卫生事件卫生条例》之后,法学研究者在发出同样欢呼的时候,再次提到最突出的缺憾之一是没有经过紧急的立法听证程序。结合当下正在争论的南水北调、磁悬浮列车等重大工程项目上马等,你认为立法应该怎样对行政决策实现民主化、科学化做出贡献?

  杨海坤:虽然我没有专门作过统计,但综合各种信息我们会发现,行政决策失误所造成的损失往往远比一个具体行政行为所造成的损失大得多。尽管教训很多,但行政决策在某些部门长期存在的主观性、随意性等弊端,并没有因此彻底改变。我想,有必要在行政会议制度决策方式程序中作出必要规定。如果行政程序法能对我国行政决策主要环节,包括公众参与、民主讨论决定方案等程序作出严格规定,肯定会对行政决策实现民主化、科学化做出贡献。

  民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理。公民参与国家管理的广度和深度是衡量一个国家民主的基本标准。行政程序法中的听证制度,就是为了充分保障公民参与国家管理的民主权利而建立的。许多国家的行政程序法规定,行政机关作出行政决定时,应当允许受决定影响的公民提出意见,让他们的意见得到充分陈述和申辩,行政机关必须认真听取公民的意见。公民有权要求参加行政决定的过程,有权参与和监督行政决定过程。美国《联邦行政程序法》是一个较早确立行政听证制度的法律,这部法律对于当事人之听证,有特别详细的规定,成为该法之核心部分。

  过去,毛泽东同志虽然也提倡过“百家争鸣”,但他强调百家最后是分成两家,一家是无产阶级,一家是资产阶级。主义、立场和态度替代了民主讨论,决策自然谈不上科学。今天,我们意识到真理是不能被垄断的,权力不是决策的惟一依据。对那些牵涉到国计民生的大问题,一定要进行多层次的民主讨论,听取利益相关人、专家和民众的意见。

  《南风窗》 :民主政治首先应该是廉洁的政治。上半年国内披露了好几起省部级高官腐败案,连同最近披露的出逃美国的温州市原副市长杨秀珠案件,让我们意识到我们的廉政建设还达不到民主政治的要求。法律界一些人士说,云南省原省长李嘉廷等人的权力之所以有很多寻租的机会,是因为我们的廉政建设,还没有从行政程序上杜绝官员寻租的制度缺陷,距离民主政治尚远。您怎么看?

  杨海坤:干坏事一般在阴暗的环境下容易发生。各国行政程序法正是在这个意义上设置了公开、顺序、告知等制度,使得掌握行政权力的行政机关置于公民及司法机关的监督之下,从程序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。特别是公开制度的建立,能够改变以往行政活动的暗箱操作,将行政活动的各领域、各阶段公之于众,随时接受各方面监督,发挥了不可替代的监督作用。美国1996年的《信息自由法》和1976年的《阳光下的政府法》即是一例。虽然统一的行政程序法在当下的中国还处于诞生过程之中,但一些类似的制度,已经说明行政程序是遏制和惩治腐败的最重要手段,只有建立起比较完善的程序制度,赋予公民和社会切实可行的监督手段,建立民主政治,才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势,促进我国廉政建设。否则,反腐败永远是一句实现不了的口号。

  宪政不完全是执政党和政府的事

  《南风窗》 :年初闹得沸沸扬扬的深圳行政三分的实验,以及东北出现20万元年薪聘请政府高级雇员的尝试,促使人们一再品味公共治理权威戴维·奥斯本与彼德·普拉斯特里克在《摒弃官僚主义制》中写的一句话:“行政不是政治问题,而是管理问题。”从我们上面的访谈内容中,我们发现,我们的政府正在努力将行政问题非政治化,您同意这一发现吗?

  杨海坤:基本同意。政治和行政之间的关系,既有联系,又有区别。政治指导下的行政,有合理性的一面,但不能由此让政治代替行政。中国历史上,政治压倒一切,行政没有相对独立性,更谈不上科学体系,完全沦为政治的附属品。事实上,政治和行政的适度分开,已经是人类社会的基本共识。政治主要是民意的充分表达,而行政是民意得以执行的主要路径。当下,行政越来越强调它的科学性和专业性。政府高薪聘请的高级雇员,实际上就是业务类公务员。

  在我看来,行政问题克服泛政治化的倾向,便于日后对政务类公务员和业务类公务员的区分。在通往宪政的道路上,我们已经起步了。

  《南风窗》 :综观半年来新一届中央政府在政务公开、廉政建设、提高效率、发扬民主等诸多层面的努力,人们将之概括为政府对宪政的努力。舆论还认为,国家主席胡锦涛对宪法的强调,一定程度上是对民间社会要求宪政的回应,能否谈谈您对这些问题的理解。

  杨海坤:宪政并不完全是执政党和政府的事,它需要自上而下和自下而上的双重努力。人民要宪政,给政府一定的压力,这种压力是正常的。但是,任何一个事情的成功,都需要成熟的时机,宪政也不例外。几年前,我在全国政协会议上,就对收容遣送制度的弊端提出过看法,直到今年孙志刚事件的发生,事情才有了根本改变。这就是时机问题。我们应该渐进地推动宪政,既不能任由其缓慢地自发地进行,又不能激进地依靠强力去推动。最好的方式是,领导人、民众、学者、媒体的良性互动,党内和党外的良性互动,中央和地方的良性互动,自上而下和自下而上的良性互动。

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