——地产势力如何扭曲“城市经营”

　　□记者 仇勇 王强

　　地价畸高。房价飞涨。市区拥堵不堪。温州经济在政策层面突围后，却不得不面对一个城市生存和发展的更为原生性的问题。

　　国家权力的地方化、部门化，同时也将由民众利益让渡而来的国家利益，再次让渡为地方利益和部门利益，这样的演变，突出表现在某些地方政府以经营城市为由，将土地批租作为政府收入的第二道“金门”。其结果是，在合法的制度“掩护”下，政府在城市发展中攫取了最大利益，同时受惠的，还有与前者结成利益共同体的房地产商。

　　已经外逃的原浙江省建设厅副厅长杨秀珠就曾经这样公开说过：“（城市）规划是政府的第二财源。”从已经暴露出的事实来看，房地产势力正是通过与像杨秀珠这样的政府公务员相互媾和，成为左右一个城市发展的另一种隐性力量。

　　2003年6月，央行以在京、沪、穗、杭州、温州等城市的调查结果为根据，出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，试图以此抑制过于膨胀的房地产势力。尽管遭到来自房地产业界乃至银行内部或强力或消极的反弹，央行的担心仍是有充分理由的：房地产市场如果再不受约束地过度热炒，必将“吃”掉改革开放20多年来“自我资源资本化”所积攒的一大块社会财富；而泡沫一旦破裂，损害的不仅仅是一个行业的健康。

　　中国的社会财富正在以一种汹涌之势聚敛和流动，那是一种从农村流向城市、从下层汲取到上层、从“面”上向“点”和“线”集中的方向，每个人都想取一瓢一饮。我们或许更应该反思的是，在追求利益最大化的欲求下，打着经营城市旗号的地方政府，是否已经背离了作为公共产品提供者的角色定位？房地产势力是如何在现有制度的“帮助”下，异化为左右城市发展的不良因素？更重要的问题是，地方政府的自身经济利益诉求正当吗？

　　女市长和房地产商

　　1996年，杨秀珠在温州市副市长的位置上已坐稳了一年多，主管城建；而另一个叫陈其跃的法籍华侨也已在温州做了七八年的生意。开始的时候，陈在温州市经济开发区办了一家米莉莎的皮具有限公司，后来又用这个名字成立了一家房地产开发公司。

　　没有人能说得清楚，杨秀珠到底是如何与陈其跃认识的。一些不愿透露姓名的温州市老干部告诉记者，1996夏，杨秀珠出国到西欧考察，都是由陈其跃全程陪同的。这年春天，位于温州市中心的原动物园地块20.06亩由政府进行了公开拍卖，中标者为温州市新世纪房地产公司，中标价为1.238亿元，比规划局测算的地价高出2300万元。

　　但此后，新世纪公司因为成本原因，未按合同支付地价款，被取消中标资格。据记者从温州市人大拿到的一份事后举报杨秀珠的材料中称，杨秀珠自此开始与陈其跃商量，希望由后者通过协议受让的方式开发此地块。陈要求把地价削减到9000万元以下，杨秀珠即授意土地局重新测算了一个8888万元报给市政府。

　　1996年7月23日，在温州市政府第24次常务会议上，市政府虽然认可了调整后的该地价，但明确要求公开招标。10月30日，温州市土地局在没有登报和其他任何公开形式发标的情况下，邀请了陈其跃和其他两位华侨参与该地块的招标会。结果，陈其跃以9000万元中标，并成功地将容积率从1.47大涨到3.5，按楼面价计算，已由上次中标时的每平方米5895元降至1698元，而可建面积从2.1万平方米增加到5.3万平方米。

　　“为了‘答谢’那两位华侨参与‘假投标’，杨秀珠随后把另外两块黄金地块以协议出让的方式给了他们。”温州市政协一位委员说。现任温州市旧城改造指挥部总规划师的娄式番告诉记者，在当年温州市城市规划中，动物园地块本来是作为绿地规划的。

　　娄式番在温州市规划局成立时，曾经是杨秀珠的领导，1988年调往旧城改造指挥部。而杨秀珠此后的升官路线图正是由1989年任规划局长开始，直至1998年调省建设厅。在此期间，对于旧城改造中的地块出让，“她自己组织了一套班子，叫什么土地出让小组，根本不让我们这些旧城改造指挥部的人插手。”事隔10年之久，娄式番回忆往事仍然愤懑不平，“当时矛盾很尖锐，我们指挥部成了空架子，只是负责拆迁和安置。”

　　1992年到1997年期间，温州进行了最大规模的旧城改造工程，涉及8条街道，20多个黄金地块。“这些地块，都是通过协议出让或者假投标的方式，打着吸引外资的旗号，给了所谓的外商。”娄式番对《商务周刊》说。这些外商，大部分都是在国外做生意又回来投资的温州人。

　　另一个被怀疑有幕后交易的是车站大道电线厂地块。1998年，杨秀珠的堂妹夫缪德兴以美国江浙工商总会考察团名义访温，这块地以协议出让的方式给了后者，因为温州市人大的干涉，这块地至今仍未动工。

　　在这些土地出让过程中，记者并没有拿到确实证据直接证明杨秀珠从中谋取了私利。浙江省纪委和检察院以案件仍在侦查中为由拒绝了记者的采访。但是，温州社会上流传的一些说法认为，这些房地产商是采用直接打款给杨秀珠在海外的账户或送别墅来“报答”她的。

　　抛开杨秀珠是否存在职务犯罪行为不谈，至少从表面上看，杨的做法似乎得到了当时某些政府政策的“掩护”。1994年，温州市政府出台“旧城拆迁补偿办法”等一系列配套政策，亦鼓励将有价值的土地以各种方式进行市场化。记者在温州也听到一种说法，认为当时引进外资几乎是所有政府领导的责任和“政绩”。以较低的地价吸引外商进驻，这在当时的中国来说，也是各个地方政府较普遍的做法。

　　娄式番并不认同这种解释：“给外商的优惠地价大多以工业用地为主，并不是搞房产开发。而且因为这些地块都在旧城区，开发商所需的市政配套投资成本相对低多了。”

　　除了土地批租以外，杨秀珠手中权力另一个释放出口是被温州人称为“两铁”的房地产开发公司。1993年，为了供给金温铁路建设资金需要，温州市成立了铁路房地产开发公司，第一届总经理由规划局调任的林国权担任。2003年7月2日，记者在采访现在已是温州房地产开发总公司总经理的林国权时，他拒绝谈论有关杨秀珠的任何事情。第二任总经理是被称为杨秀珠得力干将的高云光，此人现已被抓捕归案，杨秀珠弟弟杨光荣后来成为副总经理。一个未经证实的说法是，这个名义上是国有控股、为服务金温铁路建设而成立的公司，实质上却是杨秀珠的“小金库”。本刊记者从温州市工商局查到的资料显示，1998年3月5日，杨秀珠亲自出任该公司的董事长，并在公司内部章程第23条中规定，董事长任期3年，股东无权解除其职务。

　　另一“铁”是铁龙房地产开发公司，由杨秀珠的侄子潘琛任总经理，后来由铁路房地产开发公司控股。《商务周刊》查到的工商登记资料显示，因未申报2000年年检，该公司其实已于2001年12月18日被吊销执照。温州一些老干部认为，杨秀珠不但在批地时多次照顾这两家“自己”的公司，而且一些行贿的开支也在这里报销。

　　从某种意义上说，我们或可把杨秀珠的腐败看做是在温州房地产势力膨胀过程中被侵蚀和破坏的政府权力的一部分。事实上，温州市房地产市场正是随着旧城改造的开始而走上高速发展道路的。而正是在这个阶段，通过向政府权力寻租，一些房地产商获得了第一次原子核裂变的动力。或者可以这样说，正是因为突然爆发的房地产开发的利益需要，才使得杨秀珠手中的政府权力得到了另一种释放，新兴的房地产势力由此改变了权力的运作方式，并影响了政府在经营城市时的路径选择。

　　危险的游戏

　　季金龙离开政府机关下海成为一名房地产商人时，正是1995年，温州房地产刚刚开始预热的时候。他领导的温州市开发区投资公司第一个项目选择在温州市下面的苍南县龙港镇，结果房子出奇的好卖，不仅银行争着向他贷款，而且他刚把图纸拿出来，就已经有人来认购了。季金龙私下告诉记者，这个项目事实上公司只投入了数百万元，几乎是空手套白狼。

　　1999年，当季金龙结束龙港镇的项目，把目光投向温州市区时，现实的情况让他既兴奋莫名，又有些担忧：“当时温州的地价已经非常高了，如果按照当时的房价计算，这样的地即使开发出来也赚不到钱。”在这样刀锋般的价格悬崖边缘，季金龙保守了。但没有想到的是，温州的房价居然还在一直向上涨，比他胆大的公司还是赚钱了。

　　温州大发房地产开发公司就是在这样的情况下崛起的。成立于1993年的大发公司，起初做了几个项目，但都没有多少盈利。真正的好日子开始于1998年。“虽然按照当时的房价没办法赚钱，但是到一两年后开盘时，房价已涨了许多。”大发公司开发部副总经理姜华对记者说。据说当时楼盘开盘时，来的人太多，他们还不得不请武警维持秩序，挤坏的椅子更是无数。

　　姜华回忆起当时那像新婚蜜月一样的盛况时说：“对于温州人来说，买房子就像买衣服，房子还在图纸上就被卖完了，有些买房者连套型都不看，几十万、上百万的房款当场就交了。”

　　不仅房地产公司像在度蜜月，温州一些有投资眼光的炒楼者更是欣喜若狂。记者在温州采访时，一位网友告诉记者，1999年，他在温州新城买了三套房子，当时房价只有2000多元，2002年年底他脱手时，已经卖到了5000多元。

　　1988年，水心住宅区作为温州第一批商品房推向市场，每平方米售价仅为500元；紧接着是1990年推出的上陡门小区，1993年为了人民路的拆迁安置工作而开发了下吕浦一、二期工程和黄龙安居工程，价格均在每平方米1000元左右。

　　1993年，随着水心住宅社区成熟和人民路老房拆迁工作的促动，温州楼市迎来了它的第一个高潮期。水心的房价已经上涨到每平方米3000元。

　　1995年，受全国房地产市场周期波动的影响，温州楼市也曾短暂下跌，但到1997年，市政府为加快温州的城市化建设，提出了“东移、西扩、北联、南接”的建设口号，大力发展温州新城，还打算将市政府亦迁到新城。温州的楼市从此步入一个快速发展的时期。

　　1999年7月份后，温州房价开始高位突破，普遍上扬25%左右，下吕浦、黄龙、新城等住宅区异常火爆，有些地方出现了天价，如大南门一带楼盘每平方米售价平均高达6000元左右，最高达到8000元。

　　2002年，温州楼市在“房地产泡沫”声中仍然坚挺上扬。由于央行实行第8次降息以及温州炒家的大量参与哄抬，在短短3个月时间内，新城楼盘价格每平方米整整上涨600元，同时也间接带动了其他区域的市场价格，就连上陡门一带90年代初开发的老房，其价格每平方米也上涨200元有余。温州市大发房地产开发有限公司的开发部副经理姜华告诉记者，今年SARS过后，新城每平方米的房价又从4000元左右涨到了5000多元。

　　批评者将房价的过快上涨归因于地价的持续抬升。1999年，温州市成立土地储备中心后，政府即开始有计划地分批将土地招标拍卖。2000年市区共举行3次地块招标出让活动，由于地块有限，房地产商竞争十分激烈，结果地价一次比一次高。6月16日，4块总面积为98107平方米的黄金地，竞拍价格达12亿元，高于底价2.35倍。其中松台广场对面的新国光商住广场地块以4.29亿元的价格被拍走，其拍卖价竟比底价高出2.39亿元。

　　温州市建设局房地产开发处处长杨龙光告诉《商务周刊》，到2001年上半年，出让地块的标价往往高出标底的2-5倍，个别的甚至高达7倍。由于地价过高，出现了开发商悔标、退标的现象。

　　简单的成本决定论并不能解释地价与房价之间的因果关系。事实正好相反：正是因为房产市场需求的旺盛，才导致了对城市土地的争夺，并引领地价上升。美国俄勒冈州立大学经济学教授阿瑟·奥沙利文在《城市经济学》中运用玉米地价模型分析所得出的结论是：“随着对住宅的需求增加，住宅价格上涨，导致建房者购买更多的土地以修建更多的住房，对土地需求的增长提高了地价。地价高是住宅价格高的结果——而不是原因。”真正改变一个城市土地利用状况的，是房地产势力不断膨胀的胃口。

　　但是，好胃口并不等于好的消化能力。房价高居不下，已使温州市的购买力出现断层，温州市城调队向记者提供的一份报告表明，有77.3%的购房意向户能承受的住房价格在每平方米2000元—4000元之间，在无意向购房居民中有40.5%是因经济原因而无能力购房。真正的工薪阶层购房者只能望楼兴叹，而大量虚假的市场需求是由那些炒楼者们制造出来的。和其他城市不太一样的是，温州房地产的空置率不是发生在房地产商手中，而是出现在已售出的楼盘里。这也许才是真正的危险：滞留在炒家手中的房产，最终还是要回流到市场中，并由市场彻底消化掉。

　　中国工商银行温州分行房贷处一位不愿透露姓名的人士对记者坦承，温州房地产泡沫的风险已由房地产商转嫁到个人购房者特别是炒家头上了，“我可以负责任地说，目前我们分行个人住房按揭贷款的不良资产倒是有几百万，但房地产开发贷款的不良资产却是零。”

　　尽管温州部分地段的房价已炒到6000元左右，但一位房地产商还是乐观地对记者宣称，温州楼市足以再向上支撑8000到1万元的高位——这是一场由房地产商发起并由政府和银行以及无数炒家共同参与的危险游戏，他们似乎相信，只要鼓声不停下来，这束花就会永远地传递下去。

　　制度下的新结盟

　　对于某些地方政府来说，可见的土地收益所得，比一年一度的税收预算表更有诱惑力。它几乎不用付出任何成本，就可以完全占有将国土资源资本化后的成果。即使后来各地开始建立的土地储备制度，无非是把无序的土地出让变为有计划的土地拍卖，政府经营土地、经营城市的错位角色并没有得到根本上的转变。

　　说到底，在土地所有权国有的情况下，通过直接的土地买卖以及在此之上的经营活动产生的收益均属于国家利益。但土地储备制度的产生，却使得政府成为了土地的供应商，为国家利益和公众利益的地方政府化或部门化创造了可能，地方政府或部门从自身的本位利益出发，当然会越来越倾向于将手中的土地卖出更高的价钱。

　　由于利益的趋近性，地方政府事实上成为房地产商的伙伴。对于银行来说，高回报率的房地产业，也在吸引着银行的资金流向。在这里，房地产势力再次发挥它的巨大的改变经济格局的能力，使得由工商实业创造的社会财富日益向房地产业集中。发生在温州的另一例经济犯罪案件中，主角是中国银行温州市分行前行长叶征，因为违规向陈其跃贷款并在事后接受45万元的贿赂，以及其他的犯罪事实，而于2002年5月锒铛入狱。

　　2003年6月央行出台的房贷新政策，试图让已经出现的房地产泡沫实现“软着陆”，也在试图引导着银行从这一利益共同体中抽身。央行在一份内部报告不无担忧地谈到：“房地产泡沫对经济具有极大的破坏力，其主要表现是抬高整个经济运行成本，使这些城市或地区经济逐渐失去竞争力，并最终导致银行不良贷款的产生。”

　　从温州的实际情况来看，房地产的高速发展已经开始影响到其它工商实业界的内力提升，大量资本从后者转移出来，被投向于利润空前丰厚的房地产业。温州几家有代表性的大型工业制造企业，如德力西、天正和挺宇集团，目前都已开始涉足房地产开发。

　　官方的统计数字表明，近几年温州的房地产增速也已大大超出了当地GDP的积累速度。据《温州年鉴》公布，2001年和2002年，温州GDP增幅为13%和12.3%,相当喜人，但同期房地产开发投资的增速为58.7%和65.8%。社会财富的积累成果以货币化的形式，被无序膨胀的房地产势力大口吞吃。由此可能带来的严重后果是，市场资源加速向房地产业集中，大量资本因过于重复投资和放任自流而变得效率低下，其他行业却因为供血不足而出现“抑郁”，相当多的当地企业也因为地价等成本上涨而离开。这座充满活力的城市的未来，必将因此而受到损害。

　　央行的新政策已开始影响到房地产业界。“幸好我现在手上没有新的地，否则就骑虎难下。按照原来的游戏规则是可以上马的，但现在游戏规则变了，银行把风险转移到房地产商头上了。”温州市经济开发区投资公司董事长季金龙颇感庆幸地对记者说，“现在最难过的应该是刚拿到地还没有动工的公司。”季金龙向记者透露，他已打算就此退出房地产开发。

　　中国工商银行温州分行内部人士向记者承认了那个人所共知的秘密，“在温州房地产发展过程中，银行的作用非常大，房地产商对银行的依赖很大，实际上，很多时候，温州的房地产开发企业自有资金根本达不到30%。”但对于央行的房贷新政策，这位人士表示，在具体操作中不能搞一刀切，而要由商业银行自己评估贷款风险。

　　他说：“如果严格按照央行的规定走，那么我看温州的房地产企业绝大部分会垮掉。”

　　至少从表面上看，新的房贷政策或许会抑制住房地产势力继续扩大的胃口。今年下半年，温州还将拍卖两个黄金地块，分别是130亩和190亩，如果严格执行央行新规，即使能支付地价，房地产商也无力进行开发了。而针对个人房贷市场的新规定，也在加大着炒楼者的风险和成本。

　　这样的结果，是否会遏制住不断上升的地价走势？或者会出现另一种情况，房地产企业加速洗牌，最后只剩下几家大的房地产商，而使得利润趋于寡头控制？显然，后一种情况只会促使金融资本进一步向寡头倾斜，而无助于消除房地产泡沫。

　　杨秀珠和叶征案件的发生，分别代表了房地产势力在极度膨胀的过程中，所损害到的政府权力和金融资本。真正应该行动起来的是政府，社科院经济研究所汪利娜认为：“土地出让应进一步纳入有形市场，避免‘黑箱’操作的诸多弊端；且招标并不是简单的价高者得标，政府可用综合指标，包括企业的资质、以往的开发业绩、土地使用方向、开发项目的市场前景等来确定中标者的资格。这样，政府才可以有效地调控土地供给的规模、条件、时序和位置，同时，有效地保障百姓急需的普通住宅用地供给。”

　　然而，公开招标拍卖固然可以大幅度降低政府官员的腐败风险，但这种方法同时提高了土地价格。对地方政府而言，它可以算两全其美：既能遏止内部官员的腐败问题——这种腐败对政府作为一个整体来讲同样是不经济和有害的，同时又提高了土地收益，比之前的协议出让更符合利益最大化原则；地产商们固然需要付出更多的土地出让金，但因为减少了购买权力寻租的行贿成本，又可以把高昂的土地成本转嫁到消费者头上，因此在游戏规则的这种转变面前也不能说吃亏多多。真正更多的代价，依然要由民众和城市的未来所承担。

　　或许更为重要的是，政府应该加快土地供给结构的调整，将一定量的土地向安居工程等低价房产市场倾斜，促使整个房价回落。有批评者认为，将经营城市等同于筹集城建资源的认识是错误的，在实践中也产生了诸多不良后果，政府应该从反思和改革土地储备制度入手，彻底厘清自己作为城市管理者和服务者的角色，建立新的经营城市的理念，而不是收更多的钱。