欠款大户“行政蒸发”千万元债款谁来埋单？

　　清远市政府撤销乡镇企业局被判偿付该局所欠的巨额债务引发争议

　　□采写：本报记者　傅剑锋

　　去年年底，清远市人民政府打输了一个涉案千万元的官司。这意味着，它得按已经生效的法院判决向深圳市招商局蛇口工业区商贸实业公司（以下简称蛇口商贸公司）偿付千万元债务（711万元本金＋利息400余万）。

　　但事实上，蛇口商贸公司至今没拿到这笔钱，因为清远市政府不愿接受法院的强制执行。

　　于是，这场旷日持久的债务纠纷中最富戏剧性的一幕发生了。

　　最终搁浅的强制执行

　　一笔被急速冻结的384万元账户

　　因为迟迟未见清远方面付这1000多万元钱的欠款，赢了官司的蛇口商贸公司通过暗线了解到了清远市政府的4个政府账号。

　　今年3月6日，两位执行法官根据这条线索，速赴清远。据熟知执行情况的蛇口商贸公司的代理律师林金洪回忆，当时执行法官出手极快，没等银行的相关负责人反应过来，就一口气冻结了清远市工商银行一存款达384万元的账户。但是，要不要把这笔钱马上划扣过来呢？对一个地级市政府这样做是不是太不留情面了呢？执行法官开始郑重向南山区法院的领导汇报。最后出于慎重态度，这笔钱没有进行划扣（后清远市政府方面有关人士承认确实有300多万元钱被南山法院的法官强制执行冻结了）。

　　面对法官的查封，银行方面终于反应过来。银行有关负责人立即向清远市政府汇报。当执行法官欲查封第二个银行账户时，发现银行已不再配合。银行方面的答复是，现在不能划扣了，因为市政府已有指示。执行法官即进行交涉，坚称任何单位都无权阻止法院的强制执行。但是，这种交涉已经变得无效了，时间已经拖到了傍晚6时多，精疲力竭的执行法官们只得无功而返。

　　3月13日，越来越焦急的蛇口商贸公司再次书面要求南山法院划扣、冻结清远市人民政府的银行存款。

　　3月27日，南山法院的执行法官带着法警再赴清远市。到了清远后，发现情况比上一次的还要糟，对那笔在上次被冻结的384万元，银行已不同意法官再来经手。至于其他的政府账户，银行相关负责人更是坚决不同意被冻结与划扣。

　　于是，双方一下子陷入僵持状态，也很快引来了清远市政府的相关负责人。据清远市法制局一位目击此事的负责人回忆，当时清远市政府的秘书长也赶到了现场。此时已近中午，清远市秘书长和清远市法制局有关负责人一看情势不对，即向执行法官解释：不是清远市政府还不起这笔钱，而是对此案的判决还有看法，还希望通过一定的法律程序来理清责任，如果最后上级要求还这笔钱，清远市政府绝不会赖账，所以请法官暂缓执行。

　　据了解，后清远方面眼看缓解无望，当日速派要员前往南山区法院进行解释；另一方面，清远市财政局一负责人继续和执行法官僵持着。据一知情人士透露，当时现场气氛一度颇为紧张。在这种情况下，执行法官只得选择撤出清远。

　　此后至今，强制执行没再进行，执行被完全搁浅了。

　　谈起此事，蛇口商贸公司的代理林金洪律师颇有感慨：“法院的判决表明，国家法律保护公民和法人的合法财产，并不充许政府通过行政权来侵犯当事人的合法权益。但是，清远市政府没有履行法院已经生效的判决。”他还进一步解释，虽然现在清远市政府已经向广东省高级人民法院提起申诉，但按照我国民事诉讼法的规定，申诉期间并不停止终审判决的执行。所以他认为，清远市政府应该执行法院的终审判决，担当起应负的法律责任，作好法治社会和市场经济规则的表率。

　　机构改革捅了债务马蜂窝

　　市政府无心的行政失误惹来千万元巨债？

　　清远市政府为何不愿还这笔钱，它有何苦衷？这笔千万元巨债又是如何落到清远市政府头上的呢？

　　根据蛇口商贸公司有关负责人的陈述，事情起于1995年，蛇口商贸公司与清远市乡镇企业管理局（以下简称乡企局）在该年签订了三份《资金拆借合同》，并按约定付给乡企局711万元。但借期满后，清远乡企局却没有还钱。经多次催讨后，清远乡企局于1999年12月17日向蛇口商贸公司出具书面函件，对欠款进行确认，但一直是只认账不还钱。

　　正在蛇口商贸公司为债款发愁之时，一件让它震惊的事发生了，它的欠债大户已被“行政蒸发”——清远市政府机构编制委员会（以下简称清远市编制委）于2001年6月15日发文撤销乡企局。

　　蛇口商贸公司认为逃得了和尚逃不了庙，遂于2001年10月10日一气把清远市政府、经贸局、农业局都推上了被告席。与告市政府的原因不一样的是，蛇口商贸公司告经贸局和农业局的原因是该两局分得了乡企局的部分管理权。该公司有关人员称这是撒大网不愁抓不住鱼的诉讼策略，这个“鱼”当然指这笔巨额债款。此后，清远市政府先后被深圳市南山区法院和深圳市中级法院判决应向蛇口商贸公司偿还700余万本金及利息共1000余万元。

　　清远方面陈述的版本略有不同。清远方面所认为的借款数略少于蛇口商贸公司所认为的数额，并认为根据法院判决，蛇口商贸公司与乡企局之间是违规的资金拆借，所以利息应被罚没。清远市政府还认为，2001年撤销乡企局是根据中央、国务院和省委、省政府机构改革的统一部署进行的，清远市政府绝无帮助乡企局逃避债务、谋取债权人财产的意图。清远市编制委有关负责人解释了这次机构改革的背景，因为清远市的乡镇企业已逐渐落幕而民企兴起，乡企局已经基本完成了它的历史作用。并且，当时广东不少地市已经撤销了乡企局，此时中央又下发了有关机构改革的文件，所以因势对乡企局进行了撤并。

　　那么，清远市政府为何不愿承担这笔债务呢？清远市编制委的一位负责人告诉记者：“我们当时把机构改革的方案提交给了市委书记、市长等委员讨论，通过后就开始撤并乡企局等机构。没有想到的是，这样正常的改革会捅了乡企局的债务马蜂窝，竟然会给市政府凭空惹来不应由它承担的债务。”

　　此言表明，清远市政府并没有遵照国务院的《事业单位登记管理暂行条例》的规定（该《条例》第十三条规定“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。事业单位应当自清算结束之日起15日内，向登记管理机关办理注销手续……”），即先对被撤单位进行财产清算再行撤销，而是直接以行政命令进行撤销。清远市政府为何要这样做？该编办负责人解释：“不是我们不想遵守这项法律规定，而是在实际操作中，如果不先对单位进行撤销，清算很难进行。所以许多地方政府都是实行先撤后算的做法，这几乎成了惯例。”

　　而为清远市政府代理此案的清远市法制局一负责人进一步解释：“我们承认这是我们的失误之处。但是，政府是不是应为这个出于无心的失误承担这样大的经济责任呢？我们认为行政的失误只需要承担行政责任。在本案中，我们的行政责任和补救做法是撤回原来对乡企局的撤销决定，然后对乡企局（财产）重新清算，清算后再撤市销乡企局。而不是像法院所判的那样让清远市政府来赔这笔冤枉债。”

　　清远市政府称不愿接受强制执行还有一个法律上的理由。清远市法制局有关负责人认为，根据最高人民法院“法释［2001］8号”的司法解释，人民法院无权在类似于本案的情况下查封、扣押、冻结地方政府的财政账务。（不过记者在查阅该司法解释中发现，其第十六条规定“人民法院在执行涉及开办单位承担民事责任的生效判决时，只能用开办单位财政资金以外的自有资金清偿债务。如果开办单位没有财政资金以外自有资金的，应当依法裁定终结执行。”但条款中规定的适用对象是和党政机关脱钩企业的纠纷案件。而清远乡企局在清远市的有关文件中被明文确定为事业单位，并非和政府有关的脱钩企业。）

　　被追加的被告自愿承担债务

　　只剩空壳老总的实发总公司是债务挡箭牌？

　　法院判决中承担债务的还有清远实发总公司。因为清远市政府被起诉后，主动向法院申请要求追加清远乡镇企业实业发展总公司（下简称为清远实发总公司）为被告，法院批准了申请并追加实发总公司为被告。清远市编制委于2001年11月3日发文规定，乡企局现有资产和债务由清远实发总公司负责。此后，实发总公司同意接收乡企局的资产及债务。同时，南山区法院在去年6月23日的判决中认为，实发总公司因为是自愿承担该债务，由于任何人均可承诺承担他人的债务，所以实发总公司可一同来承担这笔债务。

　　但后来的强制执行却只针对清远市政府，蛇口商贸公司也只对清远市政府紧追不放。清远实发总公司到底是个什么公司？为什么它会自愿承担这笔巨债却又没人向它追讨？

　　原来，实发总公司根本没有承债能力，这使它已经没有被执行的价值了。

　　对此，该总公司法定代表人徐炽南曾在法庭上直言不讳地承认：“我公司同意承担乡企局的债务，但暂时没有钱。”

　　记者对这个公司的调查证实了这位公司老总的说法。

　　来到清远后，经过数道暗仄的锈铁楼梯，终于到了清远实发总公司门口。这个公司的牌子和原来的乡企局的牌子挂在一起，已锈迹斑斑。实发总公司曾是乡企局下属赢利最丰的一家企业。

　　沿着实发总公司的走廊进去，经过的几间办公用房都是空的，只剩一些破旧的办公设备。徐炽南解释：“因为现在这里只有我一人上班，所以也就懒得搞卫生了。”

　　走进他的办公室，很快热得汗流浃背，原来空调坏了，电风扇旧得转不动了。他告诉记者，是清远市政府指定把乡企局的1000多万元债务转到实发总公司头上的。其实实发总公司早已资不抵债，它自身的注册资本只有100余万元，现在没有任何偿债的可能。

　　他还告诉记者，甚至连这个房子也已经不属实发总公司了。原来，早在2000年，清远市乡镇企业局因为欠清远市农村合作基金会巨额债务，办公用房被清远市清城区法院查封。清远市财政局为乡镇企业局垫付了部分债款，同时，这些房子经法院确认后收归为清远市财政局所有。之后，财政局又把房子借交乡企发展，让徐炽南办公。徐炽南苦笑着说：“现在这里的电费、电话费都是财政局交的。我不但是个光杆司令，而且是个空壳老总。”

　　对此，蛇口商贸公司认为，清远市政府是在恶意转移债务，因为实发总公司根本没有偿债能力，清远市政府不过是想找个债务挡箭牌。

　　清远市政府否定了这一说法。它在有关文书中认为，乡企局这1000多万元的债务并不是随意转移给实发总公司的，而是1996年以来，乡企局为实发总公司垫付的投资款，这笔投资款是实发总公司投到乐洲水泥厂等处的。而且实发总公司拥有英德乐洲水泥厂的30％股份，具有较强的还债能力。所以，这是按惯例的正常的债权债务承继行为。

　　清远市法制局一位负责人称：“恶意转移债务这种说法是站不住脚的。如果要钻法律孔子，我们也不用撤乡企局了，就让它挂着牌，那才是最好的债务挡箭牌。正因为我们的政府是负责的，所以才会按国务院规定对乡企局进行撤并，并指定承接者对相关债权债务进行合法的承继。”

　　市政府该否承担清偿债务责任

　　一审二审判决不公，有地方保护嫌疑？

　　清远方面有关人士一再向记者表示，现在问题的症结不是其他，而是判决不公，而且法律对这个行政责任的规定又有不明确之处。他们认为此案的一、二审都在深圳，有地方保护的嫌疑，让他们难以心服。

　　那么，这两个判决具体如何？南山区法院在2002年6月23日的一审判决中认为，由于乡企局已被撤销，其所欠债务应由债权债务的承接者（指实发总公司）或过错清算主体（指清远市政府）承担。在撤销乡企局前，清远市政府并未对乡企局的财产进行清算，实质已构成对原告的侵权，所以清远市政府应承担债务。

　　清远市政府不服原判提起上诉，二审的焦点再一次集中到对乡企局的财产清算方面。清远市政府认为，据《事业单位登记管理暂行条例》，撤销事业单位，是由该单位自行成立清算组织进行。因此审批机关只负有“指导”责任，而不承担清算责任，更不承担对其债务的清偿责任，市政府并非“过错清算主体”。蛇口商贸公司则认为，作为乡企局的上级主管部门，清远市政府在撤销乡企局前未对其进行财产清算，主观上存在过错，客观上侵犯债权。

　　深圳市中院于去年12月16日作出的二审判决基本确认了一审判决的思想。中级法院也认为，清远市政府作为乡企局的上级主管部门，对该局负有清算之责，而清远市政府在对该局的债权债务清理之前即决定撤销，就成为了过错清算主体，所以应与实发总公司共同清偿债务。

　　对这两个判决，蛇口商贸公司有关负责人坦言：“其实，如果清远市政府在撤销乡企局前，按《事业单位登记管理暂行条例》规定的程序进行清算和公告，我们就只能哑巴吃黄连，因为这样的话乡企局只要以它的自有资产来承担债务就行了，千万债款也只能打水漂了。但现在市政府成了过错清算主体，所以我们有足够的法律依据要求它承担债务。”

　　在先后被深圳市南山区法院和深圳市中级人民法院判输官司后，清远市政府又向广东省高级人民法院申请再审。该申请书重申，政府的行政责任与民事责任是两种截然不同的法律责任。清远市政府对乡企局的债务只负有清理责任，不负有清偿责任。行政责任要转为民事责任，要符合法定条件。同时，市政府已在撤销乡企局中进行了一定的清理工作，不能因为市政府清算在后，就得承担巨额债务。

　　4月24日，广东省高院极为慎重地就这个申请举行了听证会，但是否再审，结果至今未出。

　　立法空缺引来责任分担争论

　　因政府机构改革引起的民事责任纠纷行政过错该由谁担？

　　为清远市政府代理此案的清远市法制局负责人分析认为，事实上这类因政府机构改革引起的民事责任纠纷，是近年来机构改革中出现的新问题，本案只不过把矛盾表现得更为突出罢了。因此，如何处理这类案件，关系到地方机构改革能否正常进行。如按判决，市政府远不止是承担这700多万元债务，乡企局还有其他债务，其他被撤销单位也有债务纠纷，这将直接损害市政府的有限财政资源。让它为这么一个行政失误承受这么巨额的债务显然不合国情与政情。

　　清远市编制委员会的有关负责人也作了深入分析。他认为，这个政府责任分担的争论是由立法空缺引起的。在国务院《暂行条例》第四十条里规定了清算和撤销的程序，但恰恰没有规定，清算出来后的债权债务是应由地方政府来承担，还是可由政府指定谁来承担。对这个立法空缺，该负责人称，曾数次向广东省编制委员会建言：明确事业单位在撤并后的债权债务承继问题。他认为《暂行条例》已经有些落后了，需要对它作与时俱进的修正。

　　对此，北京大学行政法博士、深圳大学法院院副教授黎军却另有一番看法。她认为，本案中涉及政府对所属事业单位的撤销，是根据政府机构改革的需要作出的，是带有行政强制性的行为；它与政府对企业的撤销行为性质不同。行政机构在法定情形下撤销企业实际上也是企业的一种变相破产方式，在这种情形下政府不必承担经济责任。而本案的撤销属前一种情况，清远市政府应对撤消后果承担责任，即承担债务。

　　她还认为，政府在撤销其所属机构后，当然可以指定承受该机构权利义务的继承组织，但这种指定应当是合法的，并能够保障相关债权人的权益。否则，为恶意逃避债务，其行为无效。

　　她指出，目前行政机关因行政管理需要而撤销相关机构的法律责任，确实并没有明文规定。这一空白必然导致相关责任主体的空缺，因此，在规范行政机构的改革的同时，应对改革的后果确定责任人，以防止借改革之名侵犯相对人的合法权益。

　　■资料

　　广东乡镇企业管理局身世变更

　　由于各个时期经济发展的侧重不同，乡镇企业的作用不同，历史上广东乡镇企业管理局“身世曲折”。

　　●1984年8月1日　广东省农村集体企业管理局改为广东省乡镇企业管理局。清远也在80年代设立了乡镇企业局。

　　●1995年2月　省政府直属机关机构改革时，省乡镇企业管理局被撤销，对乡镇企业的管理划归新组建的省农业厅负责。清远市政府也在该年撤了该局。

　　●1997年2月　广东省委、省政府决定恢复设置省乡镇企业管理局。同年，清远市政府恢复该局，并把该局由市政府行政机关转变成事业单位。

　　●2000年　该局又被撤销，成立广东省农业厅乡镇企业办公室。随后，2001年6月15日，清远市政府亦撤销乡企局。

　　●2003年2月26日　广东省中小企业局挂牌成立，农业厅乡镇企业办公室管理乡镇企业的职能划入广东省中小企业局。而清远市政府则把管理乡镇企业的职能划入了清远市农业局和清远市经贸局。