——访清华大学公共管理学院常务副院长薛澜教授

　　“换届经济”事实上是一个制度安排的必然结果。仅仅从经济角度解释很难找到问题的本真答案。它涉及的内容，使问题的诠释不得不从现存的公共管理制度本身去思考。10月16日下午，清华大学公共管理学院教授薛澜在清华大学明理楼接受了本刊记者的采访，从公共管理体制的角度给“换届经济”给了一个全新的解释。

　　《商务周刊》：去年年末以来，地方政府出现了强烈的投资热潮，而且愈演愈烈。许多专家把这一现象看做是目前投资过热的主要原因，认为这和新一届政府换任有密切关系。而且这种投资热潮的确在1988年、1992年、1998年每一次政府换届都发生，尤其是1988年和1992年因此发生了严重的经济过热。我们应该如何理解？

　　薛澜：对此我也注意到了。首先，从积极的角度来考虑，每一届政府的新任都会有重大的经济建设规划，出现和执行重大的投资项目，这是完全可以理解的。而且，目前的财政体制也决定了这种现象产生的必然。

　　比如沈阳市政府，只有提出宏伟而动人的投资项目，才能在辽宁省整个财政中占有更大更多的资源、资金和优惠政策。从这一点来讲，不论是西方发达国家还是中国，理性的政府肯定是要争的，表现出的就是强烈的投资冲动。

　　《商务周刊》：那么为什么有时会表现出对地方经济的严重破坏？

　　薛澜：这需要从两个方面进行探讨。其一我们的政府决策是怎样产生和执行的，其二，我们的干部队伍是如何产生如何负责的。这两个问题都和一国采用的公共管理体制是密切相关的。

　　对于第一个问题，我们可以看看美国是如何做的。美国的公共管理体系是由两套系统组合运行的。这就是公务员体系和政务员体系。公务员体系是由一套职业化的机制运行的一支庞大的行政办事执行队伍。它有完全不同于政务员体系的激励机制，它也不会受到政务员体系的权力影响，它按照公务员体系的职业标准办事、升迁、奖罚、享受福利。只要你圆满执行它的标准，你就能从最底层一直升迁到公务员最高的职位。而你最核心的工作就是坚定地执行已经决定的决策和政策，照章办事。

　　政务员体系则是通过选举和政治任命形成的政策决议队伍。比如参议员、众议员以及总统任命的政府高层官员。他们的产生与政党体系有关，直接决定政策，职权大。但却不稳定，随时有下台的可能。

　　这样的话，不管政务员怎样变，也不会影响公务员的稳定。也就是说只要政务员的决策出台后，不管他是否在任，公务员将按照计划不折不扣地给予执行。举例说，克林顿在任制定一个20年的重大投资项目决策，只要通过了国会同意，公务员体系就会执行下去。即使小布什反对，除非动议国会否决这项计划，否则他没有权力不让它执行下去，更没有权力干涉和阻挠公务员的执行。

　　而我国则完全不同。虽说近年来大力推行公务员制度，但仍然没有摆脱传统的“国家干部”模式，党政管理权限难以明确。在运行上，公共管理的决策和执行混同造成决策不连续，换届后往往会出现政策推倒重来，朝令夕改；在激励上，决策者和执行者实行相同的激励机制，执行的独立性难以保证，出现严重的“一朝天子一朝臣”现象，决策混乱就不难理解了。

　　《商务周刊》：决策上的混乱是不是由于决策失去了控制和监督？

　　薛澜：对，这也是我下面要谈的问题：我们的干部队伍是如何产生，又如何负责的呢？主要还是党政上级任命。这也决定了我们的干部队伍是对党政负责，也就是对上负责。只要我能做到让上级领导满意，我就能升迁就能得到奖励。形象工程、政绩工程在中国层出不穷，对经济造成巨大破坏，原因可能就在此。

　　事实上，美国的政府也会搞形象工程、政绩工程，哪个国家都有。但问题是它们的政府要对议会负责，最终要对选民负责，是一种向下的负责。它想连选连任，就不能不考虑民众的意见。所以它搞形象工程、政绩工程，更多是为了讨好选民的欢心，而不像我们的干部是讨上司的欢心。这样的形象工程很难产生腐败，因为一出事政府领导人的政治生命有可能就全完了。我们不同，只要你讨好好上司，就是出了事，他也可以给你另外安排仕途。

　　目前，我们的地方人大对地方政府还很难发挥比较全面的监督，有些地方政府甚至把人大当做摆设。比如我们的地方财政权力很大，可以直接决定投资，人大很难参与。这样的结果就是，我们的地方政府没有约束，甚至是想怎样干就怎样干，在地方上没有谁能监督得了它。

　　《商务周刊》：那么怎样才能治理这一现象呢？

　　薛澜：这些年来，我国一直致力于国家公共管理体制的改革和创新。应该说取得了相当大的成绩。比如直选、运用民意测验考察政府行政管理成效等等。但我们也应该看到我们的公共管理理念和水平都有相当大的不适应社会主义市场经济要求的地方。

　　我们既不能封闭保守，也不能不顾我国政治经济环境的现实，照搬西方模式。要放开思路，在市场机制能较好发挥作用的地方，让市场调节起主要作用。最重要的是，我们应该尽快培养一支独立性较强的现代公务员队伍，同时加强人民代表大会制度，尤其是地方各级人大对地方政府的监督作用。(记者/宁南、张娅)