□记者 李海东

　　从现收现付制到基金积累制，从企业和单位保险到社会保险制，中国的养老保险改革正试图在西学的过程中寻找一条有中国特色的制度图式。然而，直到现在，中国的养老保险体系仍然徘徊在不同的模式选择之中，诸多的历史遗留问题仍然制约着制度的良性变迁。现实让我们感到困惑：当我们自己进入到老年，谁将保证我们的生活？

　　走出现收现付

　　我国的养老保险制度建立于1951年。根据《中华人民共和国劳动保险条例》，企业和单位按照职工工资总额的3％缴纳劳动保险基金，作为职工的劳动保险金，并由中华全国总工会委托中国人民银行代理保管，在全国范围内调剂使用。由于当时退休职工还很少，所以基金尚有结余。1955年，国家建立了机关、事业单位的两个养老保险制度，在适当放宽养老条件和提高待遇标准的基础上做了统一规定。此后，这一规定一直沿用了20多年，于1978年由《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。

　　需要说明的是，50年代初所建立的这个养老保险体系，在养老金的支付上是采取完全的规定收益制的方式，对受益资格按照工龄和职工退休前的最后工资等做了详尽的规定。由于这个基金完全没有职工个人的缴费积累，所以它实际上是一个以企业和单位为载体的现收现付制的养老保险制度（Pay as you go）。

　　1978年以后，我国开始了经济体制改革，随着企业更新职工队伍，退休人员急剧增多，企业养老金迅速增长，负担沉重而且轻重不一。针对养老保险制度存在的弊端，中央政府进行了一系列改革，主要是实行了养老保险费用社会统筹，建立劳动合同制工人养老保险制度，养老保险基金实行国家、企业和个人三方负担，引入个人缴纳养老保险费机制，探索建立国家基本养老保险体系，国家基金养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式等。

　　有关专家指出，这些改革透露出决策者效仿世界银行所提出的多支柱养老体系模式（Multipillar System）设计的希望。

　　从1984年起，广东、江苏、辽宁、四川等省的少数市县开始试行退休费用社会统筹。随后，在国有企业和大部分城镇集体企业中又推行了养老金社会统筹，确定实行职工个人缴费制度。另外，1986年到1993年，经国家有关部门批准，先后有11个行业实行了养老保险系统统筹，其中包括水利、电力、铁道、邮电、中国建筑工程总公司、交通、中国人民银行、民航总局、石油天然气总公司、有色金属总公司等。

　　1986年，中国实行劳动合同制度，建立了劳动合同制工人的养老保险制度，规定劳动合同制工人按本人标准工资的3％缴费，一改过去完全由国家和企业负担的办法。这也是我国社会保险史上第一次建立个人缴费制度。

　　1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，职工个人按本人工资的3％缴纳养老保险费，基金实行部分积累，并开始探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。

　　然而，90年代初之前的这些改革依然只是旧有的劳动保险制度的修正，人们并没有意识到传统养老制度的根本性缺陷。对此，我国社会保障制度专家李绍光教授指出，“在经济体制下建立起来的由企业统揽一切的社会保障制度，其实也是通过企业在城镇进行社会控制的一种政治制度的基础设施安排，是一种维持社会稳定的机制。一个把自己甚至家人的生老病死都要托付给所在企业的工人，除了对企业的完全依附和归属之外，必然没有别的任何选择。当然，这种制度安排是以牺牲经济效率为代价的，所以当经济体制改革推行到一定深度的时候，这种依附于企业的社会保障制度肯定也要难以为继了。”

　　93取经

　　苦于改革上的问题难以突破，中国开始将眼光转向西方。在当时，欧洲大陆的养老模式、新加坡的中央公积金制度和智利私人管理的养老金制度都获得了不同程度的成功。而国际劳工组织和关于养老金制度改革的构想和世界银行关于养老金制度的建议也同样具有其各自的价值。

　　1993年，国内一批经济学家开始前往欧洲大陆国家、新加坡和智利等国家，对社会保障制度进行考察。归国之后，专家们对这些国家的养老制度进行了总结。他们认为，新加坡的中央公积金制度是一个综合性的强制储蓄计划，但是它没有再分配，实际上它甚至还包括了隐性的负向再分配，因此被人称之为“富人的福利”。而智利私人管理的养老金基金也是一个完全积累的强制储蓄制度，它发挥了竞争机制的长处，但其管理成本也并非最低。国际劳工组织提出的是差别缴费、部分积累、弹性退休的改革建议，这能够给老年人提供一个较为舒适的生活条件，但社会为此而付出的代价将会是高昂的。而世界银行建议的是一个多支柱的复合型的养老金制度，如果按照这个建议改革的话，最大的问题将是怎样从旧制度向新制度转轨。

　　通过比较和国情分析，专家们比较全面地提出了中国社会保障制度改革的一个理论性纲领，并集中体现在周小川和王林主笔的《企业社会保障职能的独立化》和《社会保障：经济分析与体制建议》两篇研究报告中。报告主要建议：把社会保障职能从企业当中独立出来，并从国有资产中划出一部分，作为养老金基金和医疗基金的资产。退休金要采取基金制的方式，建立个人账户，在资本市场中进行投资运作，以在社会保障制度中导入储蓄机制和工作激励机制。

　　另外，周小川和王林还提出中国社会保障改革制度应有三个基本的选择倾向：其一，要注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性；其二，要强调保持较高的积累率；其三，要重视与其他社会经济改革的相互配合。

　　两位学者还在报告中提出了社会保障体制的三种基本类型，即供款基准制、受益基准制和混合制。他们认为，新的制度框架应该以供款基准制为主，建立个人账户。所以，现阶段改革最主要的问题，就是如何实现从过去传统的受益基准的现收现付制，过渡到新的供款基准的基金制。受到智利认账债券办法的启发，他们认为，中国可以采取折算贡献、重新划拨资产、组织养老金基金之类的办法来解决新旧制度之间的过渡问题。新的社会保障制度在管理体系上要实行分散化管理的原则，同时建立多家具有竞争关系的经营性投资机构（包括国有投资机构和民营投资机构），对养老金基金进行投资管理，把信息管理和投资管理分开，以便完全有效地运用资金，在保证投资安全的前提下，获得尽可能多的投资收益。

　　同年，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》采纳了两份报告的建议，明确提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。

　　至此，1993年和这一年的国外取经便成为了我国养老金制度乃至社会保障制度改革的转折点。

　　改革后的偏差

　　1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确，“统筹结合”是我国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。文件规定，养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资本来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合、权力与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。自此，全国养老保险制度改革实施工作进入了一个新阶段。各地根据6号文件所推荐的两种试点办法，全面启动了养老保险制度改革试点工作。

　　但是，在强调“统筹结合”的同时，政府还出台了两个具体实施方案。方案一意欲为职工全面建立个人账户，把社会统筹的一部分划入个人账户。而方案二则相反，试图把个人的部分缴费划入个人账户，而且没有明确老职工的养老金融资究竟应该是什么来源，只是笼统地说通过社会统筹来解决。

　　这就直接导致了两个后果：社会统筹和个人账户的边界将变得模糊不清；政府可以不必承担为老职工兑现过去所做的养老金承诺的责任，而是悄无声息地将它转移到了缴费者（企业和个人）的身上。

　　中国人民大学社会保障研究所所长李绍光教授在他1998出版的《养老金制度与资本市场》一书中指出，由于社会统筹部分实际上远不足以支付已退休职工的养老金，所以就只得以企业缴费中原本不属社会统筹的那一部分，甚至还要以新职工的个人缴费进行支付。

　　“两个方案都没有把社会统筹部分和个人账户部分分开，而是把两者统一在一个‘部分积累制’的框架内，”李绍光警告说，“这就为日后发生养老金基金个人账户的空账问题制造了制度结构中的空间，因而也使得这个基本养老保险制度的安排必将变得难以为继。”

　　果不其然，在这两个存在分歧的方案下达到各地之后，地方政府纷纷自行选择一个参照执行，实际上几乎是一个地区一个办法。地方与中央、行业与地方，不同省份各市、县之间利益上的不同，产生了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的破碎局面。正如世界银行专家们所比喻的，像打开了一个“潘多拉盒子”。各地都想采取与其他地区不同的改革，以便保持对养老保险基金的控制，其结果导致在全国产生了成百种改革方案。

　　针对这种情况，1997年7月16日，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老金保险制度的决定》，以便解决因改革办法的多样化所导致养老保险制度和养老保险基金分散管理的格局，树立中央政策的统一性和权威性。《决定》规定，按职工工资的11％建立养老保险个人账户，其中个人交费8％（4％起步，每两年提高1个百分点，逐步到位），企业缴费划入3％。企业缴费（含划入个人账户部分）的费率不得超过20％。养老金支付分为两部分：一是基础养老金，其标准为职工退休时当地社会平均工资的20％；二是个人账户养老金，其标准为个人账户累计额除以退休职工平均余命月数（120）。此外，根据经济发展水平和在职职工工资的增长情况，建立养老金的调节机制。

　　截止到1997年底，全国参加基本养老保险的企业职工达到8671万人，企业离退休人员2533万人，已分别占企业职工总数的90％和企业离退休人员总数的98％以上。全年企业职工基本养老保险基金收入为1337.9亿元，支出1251.3亿元，当年结余86.6亿元，历年滚存结余682.9亿元。

　　1998年，中央政府又先后于5月、7月召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”和“全国养老保险和再就业服务中心建设工作会议”，下发了《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，对深化国有企业改革所留下的养老问题进行处理。同年8月，又下发了《国务院关于实行企业职工基金养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，用来解决行业统筹与地方统筹之间的矛盾，从而渐渐地统一了全国养老金制度。

　　隐性债务——一个历史遗留问题

　　自1997年新的全国统一的企业职工基本养老保险制度实施以来，改革最突出的问题就是养老保险基金存在巨大缺口，即存在所谓“隐性债务”问题。其中，最大的一笔就是国家对国有企业老职工——包括已经退休的“老人”和工作多年、行将退休的“中人”——的社会保障隐性负债。

　　为迎接未来人口老龄化高峰，中国实行了基本养老保险基金的部分积累模式。据预测，中国城镇企业退休人员与在职职工的比例2030年将达到48.95％，2050年将达到55.46％，若采用现收现付制的筹资模式，基金提取比例将超过工资总额的40％；若实行完全积累模式，企业既要为退休人员缴费，又要为在职职工缴费，企业将难以承受。养老保险制度从现收现付制向部分积累制转轨，对于新制度实施前的“老人”和“中人”来说，必然产生个人账户隐性债务问题。据世界银行和国内有关部门的估计，隐性债务总计约2万亿至3万亿元。也有学者认为，隐性债务在5万亿元到7万亿元之间，甚至更多。

　　北京大学社会学专家王思斌教授告诉记者，我国在设计养老保险制度改革时，对隐性债务采取了先搞个人账户空账，再逐渐补实的设想。如果政府没有其他投入，仅仅靠企业和职工缴费是不能补实个人账户的。由于政府还没有拿出有效解决隐性债务的办法，现在隐性债务实际靠提高企业缴费率来部分弥补，从而形成企业既养“老人”，又为“中人”积累养老金的双重负担。加上现行制度下统筹基金和个人账户基金是混合管理的，各地为了减轻企业的双重负担，普遍采用统筹基金向个人账户透支的办法，形成个人账户“空账”，这实际是以未来的基金风险为代价减轻当前的基金压力。据劳动和社会保障部统计，1999年，个人账户空账已经超过了1000亿元。

　　尽管个人账户现在还远没有做到实积累，1997年企业平均缴费率已经达到20.33％，远高于人口更为老化的美国6.2%、日本8.56％的法定养老保险雇主缴费率，成为国有企业的沉重负担。这样高的企业缴费率也不利于扩大基本养老保险覆盖面，特别是年轻职工比重大的非公有制企业，在缴费率较高的情况下，往往不情愿甚至拒绝参保。

　　为了解决这个大问题，国务院在2000年成立了专门机构，研究拟定完善社会保障体系的方案，在此基础上制定了《关于完善城镇职工社会保障体系的试点方案》，规定将统筹基金与个人账户基金分开管理；将个人账户规模调整为个人工资的8％，全部由个人缴费组成，实行完全积累；企业缴费不再划入个人账户，用于保证当期支付；将基础养老金的比例调整到社会平均工资的30％左右。

　　在民间，应中国有关方面需求，斯坦福大学的刘遵义教授也曾在同年集合研究力量，做出了关于中国社会养老保障体系的改革方案，并与钓鱼台宾馆召开研讨会。虽然方案由于种种原因，迟至今年4月才在吴敬琏、肖梦等编辑的《比较》杂志上公开发表，但刘遵义教授始终认为，现收现付制缺乏可持续性，迟早要过渡到个人账户制。

　　而李绍光教授则直截了当地指出，我国现行基本养老保险制度虽然在名义上是部分积累的，但实际上仍然是现收现付的。既然“空账”的根源是“老人”的历史负债，那么也只能用划拨国有资产的方法来弥补，而不能用税收融资的方法，将补偿“空账”的责任转嫁给非国有部门或后代承担。

　　2003年3月6日，吴敬琏、林毅夫两位教授联合向十届全国人大和政协提交了《关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠账的建议》，明确指出，我国现在流行的由企业实行“买断身份”，即按照职工工龄和工资级别予以一次性现金补偿的做法存在较大弊端。他们建议，在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债。

　　中国的养老保险改革带有明显的“西学东渐”特征，但其中却又不乏自主改革的成分。如今，养老保险改革又走到了一个关键的十字路口，中国政府如何进行模式选择，如何解决隐性债务这个历史遗留问题，仍然需要更多的智慧和责任感。