事件回放

　　2003年3月10日，中宣部和新闻出版总署联合下文，部署“制止报刊摊派问题专题调研工作”。

　　6月，新闻出版总署、中宣部、国家邮政局联合下发《关于报刊出版单位暂停征订活动的通知》。该通知称，根据中央关于制止报刊摊派工作的总体部署，决定除科技期刊外，其他报纸、期刊的出版单位自即日起至2003年9月底，暂停2004年度一切报刊征订活动。一纸寥寥数行的通知引起了海内外媒体的普遍关注。在这个报刊征订的黄金时段，有关报刊纷纷暂停了一年一度的发行活动。

　　7月18日，中纪委、中宣部、农业部、新闻出版总署召开会议，部署治理党政部门报刊散滥，制止利用职权发行，减轻基层和农民负担工作。7月31日，新闻出版总署根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的精神，出台了《治理党政部门报刊散滥和利用职权发行实施细则》。根据细则内容，此次报刊治理的主要范围是：各级党政机关等主管主办的报刊，省级和省级以下行业组织主管主办的报刊，以及利用职权摊派发行报刊的各种行为。

　　9月底和10月初，中央报刊治理协调领导小组办公室分别下达对各地和中央单位报刊治理方案的批复，决定282种报纸和391种期刊从2004年1月1日起停止出版。党政部门报刊治理取得阶段性成果。

　　体现立党为公 执政为民

　　无论从力度、深度、广度看，2003年的报刊治理都超过以往历次治理整顿。在社会主义市场经济体制日臻完善的今天，报刊结构不合理以及部门权力介入报刊经营活动等问题引发的矛盾日益突出。尤其是党政部门报刊数量过多过滥，利用职权摊派发行增加基层和农民负担的问题，群众意见很大，严重损害了党和政府的形象。

　　对于报刊摊派问题，党中央、国务院一直十分重视。1996年和1999年中央“两办”曾两次下发文件，对全国报刊进行集中治理整顿。通过治理，中央和地方党政部门的报刊数量有所减少，报刊结构得到了一定程度的优化，报刊散滥现象的治理取得了阶段性的成果。但是，报刊在计划经济体制下形成的结构性问题还没有从根本上解决，近年来出现了一定程度的反弹，散滥现象仍然突出，摊派发行日益严重。

　　党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体从贯彻和实践“三个代表”重要思想的高度，对宣传文化领域深化改革、加快发展，特别是对治理党政部门报刊散滥和利用职权摊派发行等问题做出了一系列重要指示，并要求有关部门组织开展深入的调查研究。主管宣传文化工作的中央领导同志身体力行，亲临调研工作一线，对我国报刊业的发展和报刊治理整顿工作的指导思想、方针原则提出了十分明确的要求。可以说，这次报刊治理整顿工作是党中央、国务院贯彻落实“三个代表”重要思想的重要举措，是事关党和政府形象，事关人民群众的切身利益、事关宣传文化事业、文化产业健康发展的大事。

　　为了解和掌握了目前报刊摊派的状况、主要特点和原因，并征求基层干部群众对治理报刊摊派的意见，中宣部、新闻出版总署会同中纪委、国务院纠风办、财政部、农业部、国家工商总局、国家税务总局等有关部门组成联合调查组，从3月中旬开始，历时一个多月，分赴山西、辽宁、黑龙江、湖北、河南江西、浙江、江苏、陕西、甘肃等10个省开展专题调研，通过采取听汇报、召开座谈会、考察报刊社、走访农户、核查账目及印发调查表等形式，重点走访了15个地市、18个县（区）、25个乡镇、20个行政村、18个企业、23所学校、68家报刊社、组织召开了46次座谈会，同时向各省、直辖市、自治区党委宣传部门和新闻出版部门下发调研题目，每个题目都有很强的针对性，比如“基层干部群众反映强烈、利用行政权力摊派发行的报刊主要集中在哪些部门、行业？哪些地区问题最为突出，有哪些具体手段？”，“为什么报刊摊派发行屡禁不止？为什么几次治理都难以从根本上解决问题？如何建立和完善对违纪发行报刊的监督机制？”等等。

　　在充分了解掌握报刊在基层摊派情况的基础上，中央根据广大人民的意愿做出了治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的重大决定。中央的决定，得到了基层党政部门、干部群众的积极拥护，也得到了绝大多数报刊社的理解和支持。

　　釜底抽薪 让权力退出报刊经营

　　党政部门权力介入报刊发行和经营活动，不仅加重基层和农民负担，本身也是制约新闻出版改革的重要因素。新闻出版的意识形态属性使这个行业长期带有浓厚的计划经济色彩，相对于经济领域，新闻出版业的改革相对滞后。在资源配置方面，过去一直是按地区、按部门配置出版资源，市场需求被置于次要考虑。一些出版单位的创办，出版物的出版，不是市场选择的结果，而是权力选择的结果。出版单位成为地区、部门所有，而且每个出版单位都有一个主管主办单位，其中大多数都是权力部门。

　　由于部门办报刊，许多出版单位从出生之日起就是主管主办单位的一部分，人财物的调配、运行模式甚至到采编业务的细节都由主管主办单位直接掌控，自身也成为变相的小机关。由于出版单位成了机关的一部分，权力介入了报刊，出现了利用部门权力“经营”报刊、分割报刊市场的问题。相当一部分部门报刊成了有关部门的“小金库”。利益上的直接关联，使得一些机关不遗余力地向基层和群众摊派报刊。

　　历次报刊治理成果之所以难以巩固，不断出现回潮和反复，根子就在于没有解决党政部门与所属报刊之间的利益关系纽带问题。不斩断权力部门和报刊单位的利益关系纽带，让部门权力退出报刊经营，报刊摊派问题就无法从根本上解决，这是多次报刊整顿得出的经验教训。

　　中央做出“釜底抽薪”的决策。在这次整顿中，中央提出“三个一批”要求：停办一批，减少党政部门报刊数量（中央部门和省、自治区、直辖市党政部门质量低劣、主要靠摊派发行的报刊予以停办；省级和省级以下行业组织不办报，已办的要停办；市地州盟除保留一份党报外，其他党政部门所办报刊一律停办；县市旗和城市区不再办报，已办的要停办）；分离一批，切断部门权力与报刊经营之间的利益纽带（中央党政部门与所办报刊实行管办分离；省、自治区、直辖市一些导向好、影响大、已经面向市场的报刊可实行管办分离）；整合一批，解决党政部门报刊结构不合理、质量不高等散滥问题（中央和地方部门现有报刊中内容相近、交叉重复的，合并后只分别保留一种）。

　　无疑，这轮“釜底抽薪”式的治理结束之后，部门权力将退出报刊经营，基层和群众的报刊摊派负担将大为减轻。当权力退出办报办刊，报刊出版资源将逐步按市场规律向优势媒体集中，媒体将回归其本来意义。从这个意义上说，以减轻基层和农民负担为目的的本轮报刊治理，与中央同步推进的文化体制改革试点工作是一脉相承的。

　　市场改变命运

　　对于这次报刊治理，也有不同的声音。有人质疑说：“市场的问题应该由市场来解决，动用行政力量整饬报刊市场是否符合市场经济的精神？”我们应该尊重这些意见，因为这是一种善良的愿望。然而，我们不赞成用不切实际的市场理论来解决中国复杂的宏观调控问题。不应忽视向市场经济转轨过程中市场力量的局限性，特别是在复杂敏感的意识形态领域，毕竟政治安全与市场进程之间的脆弱的平衡需要极高的政治智慧来维护，这远不是仅凭一点书生意气可以解决的。因此，透过动用行政力量治理报刊经营中的部门权力的表象，我们不难发现这次报刊治理区别于以往整顿的另一重意义：它是中国社会发展进程的一部分，是深刻变革的推动力量而不是相反。

　　通过对中央报刊治理政策文本的解读，我们发现，这次治理体现了十分明显的市场取向。首先，它明确提出了权力退出办报办刊，为报刊竞争创造了一个相对公开、公平、公正的市场环境；第二，停办了相当一批远离市场、不能很好地做到“三贴近”和“两个面向”的报刊；第三，推动报刊资源向报业集团、出版集团、广电集团以及其他强势媒体集中（规定年广告收入5000万元以上的报社或1000万元以上的期刊社也可以接收被划转的报刊）；第四，除导向问题外，还将经营状况作为决定报刊退出的重要依据。而此前，没有一家报刊需要担心因经营不善而被停办。

　　在这次报刊治理中，对市场决定命运体会最深最切的是县市报。根据一部分县市报已经面向群众、面向市场的实际，中央允许保留少数市场规模较大、经济效益较好的县市报，但规定了相当高的保留门槛：当地人口在50万以上、GDP在100亿元以上、社会消费品零售总额在30亿元以上、年广告收入在400万元以上的县市报，经严格评估论证后，符合条件的可以由地市级党报和省级党报有偿兼并。结果，在全国317家县市区报纸中，跨入这道市场门槛的仅有35家。这些报纸有理由为他们所选择的发展道路感到欣慰，也更有理由为未来的生机而继续拼搏。

　　值得注意的是，对县市报的治理方式并非突发奇想。在大规模的报刊治理开始之前，新闻出版总署即着手研究市场取向的报刊出版资源配置问题，试图建立新型的准入与退出机制，作为一项制度性的管理手段。这项名为“报纸出版评估论证制度”的管理手段，被率先应用在县市报的调整中。

　　报纸出版评估论证制度要求申请新办报纸或对原有报纸作出重大变更，必须提交可行性论证报告，作为审批的依据。该制度的核心是新闻出版总署委托业内专家深入调研后制定的一套评估论证指标体系。申请单位必须按照指标体系规定的500余项指标提交详尽的可行性报告，目的是在现行制度下最大限度实现报业资源的优化配置，把市场作为报业资源合理配置的依据。这套制度还将逐步引入到报纸年检等日常管理中，成为报纸退出机制的重要组成部分。

　　本刊今年第7期曾以专文介绍过这项制度。在该制度行将正式实施之际，我们仍有必要旧话重提：尽管预言“报纸出版评估论证制度”在中国报业市场化进程中的作用还为时尚早，但政府以市场为导向推进报业资源配置方式的改革显然是值得期待的。