胡平仁

　　舆论，即多数人的共同意见。新闻舆论监督，就是社会各界通过广播、影视、报刊、杂志等大众传播媒介，发表自己的意见和看法，形成舆论，从而对国家、政党、社会团体、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约。

　　在我国，新闻舆论监督是人民群众行使社会主义民主权利的有效形式，其主要监督方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但核心是公开报道和新闻批评。因为“舆论监督的实现需要两个环节：一是提供足够的舆论信息，即可以形成舆论的事实和情况，使人们对经济生活、政治生活及社会生活有充分的了解；二是在拥有信息的情况下，对各种政治、经济和社会现象及有关人进行理性的、坦率的评论。在信息日益丰富的情况下，舆论批评显得越来越重要，通过人们对普遍关心的问题进行论辩、辩驳乃至争论，即众多个体意见的充分互动，最终达到某种为一般人普遍赞同、且能在心理上产生共鸣的一致性意见，从而推动人类社会的进步。”[58]

　　（一）新闻舆论批评具有宪法权利的优先地位

　　言论自由现在几乎已成为世界各国公民享有的一项宪法权利，围绕着言论自由这一宪法权利，许多国家早已建立起了相关的法律保障制度。

　　1644年，英国政论家李尔本出版《贵族暴政的剖析》一书，主张在法律面前人人平等，并反复强调出版自由的重要意义，成为平等派领袖，曾多次入狱。1649年，李尔本第4次被捕，10万人签名要求释放他。法院指控他发表揭露政府的小册子，试图对他定罪。李尔本连续3天在法院答辩，逐条驳斥指控。法院终于宣布他无罪。尽管李尔本后来仍受到政府的压迫，但此案在英国实际上确立了一条法律原则：在出版物上发表批评政府的文章不算犯罪，此即“批评政府无罪”原则在世界上的首次确立。1752年，英国书商W·欧文因出售批评议会的书刊受审，伦敦首席法官训令陪审团判罪，遭到拒绝，欧文获释。1762年，英国J·威克斯创办《北不列颠》杂志，提出“批评政府是每个报人的神圣天职”的观点，因批评国王被捕，获释后联合其他被捕者控告政府，获胜。1792年，英国议会通过《法克斯诽谤法》（法克斯是当时的英国首相），对诽谤罪进行了较为严格的法律限定，使诽谤罪的认定有法可依。1868年英国立法正式承认记者报道国会消息和批评政府不犯诽谤罪。这标志着新闻自由体制经过200多年的反复斗争，终于在英国确立。

　　美国独立前的1733年12月3日，约翰·彼得·曾格（J·P·Zenger）创办还不到一个月的《纽约新闻周报》刊登一则报道，抨击英国总督W·科斯比允许法国军舰侦查南部海湾的防御工事。1734年11月17日，英殖民地当局以“煽动闹事”的罪名逮捕曾格，并以诽谤罪名起诉他。1735年8月4日，法庭开始审理此案。费城80岁高龄的著名律师A·汉密尔顿主动出庭为曾格辩护。A·汉密尔顿指出，曾格的报纸确实发表过令政府恼怒的报道，但仅此一点不足以构成诽谤罪，还必须证明报道中的言论是假的、恶毒的、煽动性的，因为只有谎言才能构成诽谤；而曾格所报道的内容都是事实，不能构成诽谤（汉密尔顿曾要求证明文章是否属实，遭到法官德兰西的拒绝）。汉密尔顿在向陪审团发表的辩护演讲中指出，如果批评执政官员的权利不允许存在和实行的话，那么，好人将会缄默，腐化和暴政将会盛行。曾格案不是他个人的事情，而是影响到北美每一个公民的自由问题，即说出真相和写出真相、揭露和反对专制的自由。对于我们的自由，真正的危险不是来自军队，而是执政机关暴虐施政却不允许说真话。汉密尔顿的辩护引起旁听席上长时间的掌声且闻名全国，陪审团作出无罪的裁决，曾格获释并成为美国新闻界的英雄人物。这一案件也被称为美国新闻史上的里程碑，它在美国新闻诉讼的司法实践上确立了三条基本原则：①诽谤必须是捏造事实，陈述事实的不是诽谤；②对诽谤罪要有事实真伪的证据，不能凭空指控；③判定出版物是否犯有诽谤中伤或煽惑人心的罪名，必须由陪审团做出裁决，不得由法官个人决定。这三条原则实际上标志着“批评政府无罪”的原则在美国初步确立。1776年北美独立革命之际，弗吉尼亚州宪法规定了保障言论出版自由的条款。在其权利章第十二条写道：“言论出版自由是自由的坚固要塞之一，压制这一自由即是专制政府。”这是保障言论自由最早的成文宪法。随后，美国宪法1789年第一修正案规定，国会不得制定剥夺人民言论和出版自由的法律。在这一规定以及在此前后有关判例的基础上，美国逐渐形成了一项“公正评论”原则。其基本含义是：任何个人和出版物有权利评论和批评政府官员、知名作家、知名演员等受公众注目者的工作，但必须实在不坏恶意的条件下进行；任何批评和评论都必须有充分的事实依据，禁止失实的批评。根据这个原则，政府依然可以用“恶意”和“无中生有”等罪名对批评它的新闻媒体和作者提出诽谤诉讼。

　　1920年，美国《芝加哥论坛报》刊登了一名州长竞选人的演说，其中有指责芝加哥市政府财政败坏、信用破产的文字。市政府向法院控告该报损害名誉。市府的起诉书说，报纸的批评只能限于刊登真实的材料，并出于善良动机和高尚目的；现在，由于报纸的诽谤，市府在市政建设和发行公债的过程中受到了1000万元损失，要求报社赔偿。这场诉讼历经3年之久。1923年，伊利诺斯州最高法院判决认为，报纸和公民一样，可以自由地批评政府，具有批评政府的绝对权利。同样，报纸和公民也可以批评市政公司，而不受诽谤法的约束。如果政府能控告一家报纸诽谤，就是说它也能控告一个公民诽谤。这就不仅是新闻自由问题，而是公民言论自由的基本权利问题了。该最高法院还指出，除煽动他人破坏现行法律、或以暴力或其他手段推翻政府以外，其他任何反政府的言论或文字都应当被认为是绝对权利。结果是法院判决报社无罪，芝加哥市政府败诉。该判例的意义在于它突破了美国“公正评论”的法律原则，确立了新闻界批评政府的“绝对权利”原则。这无疑是对“批评政府无罪”原则的进一步发展与深化。

　　当然，在大多数国家，至今依然奉行“公正评论原则”，有些国家称这一保障措施为实现言论自由的报道或批评的“特许权”或“优先权”，亦即在涉及公众利益的情况下，为保证充分的意见表达和舆论沟通，法律优先考虑对不坏恶意的公正评论的权利的保障，其次才是有关个人或法人（包括政府）的名誉权等人身权利保障。也就是说，即使在英美以外的其他众多国家，也都明确肯定新闻舆论批评具有宪法权利的优先地位。而“公共利益” 与“公众人物”是构成舆论批评宪法权利优先地位的两个基础性条件。具备了这样的条件，同时又满足“真实”、“善意”、“合法”的要求，即使批评中的言辞有偏激、偏颇，都应得到法律的宽容，减免处罚或不予追究。

　　在我国，早在1950年4月19日，中共中央就专门作出《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，其中规定：“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于我们工作中的一切错误和缺点的开批评与自我批评。”1954年7月17日，中共中央在《关于改进报纸工作的决议》中再次强调：“报纸是党用来开展批评和自我批评的最尖锐的武器。”1987年，中共十三大正确分析了社会主义民主政治的历史趋势和内在要求，在我国历史上第一次提出“舆论监督”的新概念，并明确表示：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”1989年11月25日，李瑞环同志在新闻工作研讨班上关于《坚持正面宣传为主的方针》的长篇讲话中指出：“新闻舆论的监督，实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督；是党和人民通过新闻工具对社会进行的监督，不应仅仅看成是新闻工作者个人或是新闻单位的监督。”

　　其实，重视新闻批评不仅是执政党的一项方针政策，而且是我国公民的一项基本的宪法权利。我国1982年制定的现行宪法不仅明文确认了言论自由权，而且在第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”甚至在1954年宪法中也有类似的规定。只是一直没有操作性很强的法律条文来保证宪法这一原则性条款的具体落实。90年代以来，我国社会各界对加强新闻媒体的舆论监督呼声日高，由新闻批评所引发的新闻侵权纠纷案件再度呈上升趋势（绝大多数为民事侵权诉讼）。为此，1993年8月最高人民法院颁布了《关于审理名誉权案件若干问题的解答》，以司法解释的方式对包括新闻批评与新闻侵权在内的有关名誉侵权问题的认定做出了一些具体规定。1998年7月，最高人民法院又在此基础上颁布了《关于审理名誉权案件若干问题的解释》，在总共11条中有4条直接涉及新闻批评。但这些司法解释不仅法律效力等级较低，而且极不全面，对新闻舆论批评的权利、义务和责任依然没有划出一条相对清晰的界限。为此，新闻界和法学界都有人一再呼吁尽快出台新闻法。其实，在理论界尚未就有关问题作出深入而充分的探讨并达成较为一致的共识之前，匆忙出台新闻法也是没有多大意义的。因为在这种情况下制定的新闻法，要么因背离民主宪政和新闻自由的内在要求而难以保障与规范新闻批评及其它新闻行为，要么因过于超前和空疏而不为人们所理解与接受，导致司空见惯的有法难依。当务之急还在于应开展全方位的、有深度的学理探讨和自由的学术争鸣。

　　在实际做法方面，1953年3月，中共广西宜山地委领导的《宜山农民报》，因为批评宜山地委，受到中共广西省委宣传部批评，并上报中共中央宣传部。中宣部在给广西省委宣传部的批复中指出：“党报是党委会的机关报，党报编辑部无权以报纸与党委会对立。党报编辑部如有不同的意见，它可以在自己权限范围内向党委会提出，必要时并可向上级党委、上级党报直至中央提出，但不经请示不能擅自在报纸上批评党委会，或利用报纸来进行自己与党委会的争论，这是一种脱离党委领导的做法，也是一种严重的无组织无纪律现象。”这就是中国新闻史上“党报不得批评同级党委”原则的由来。该原则后来曾经受到一定的冲击。那是1985年2月28日，蛇口工业区党委机关报《蛇口通讯报》上刊登了一个叫“甄明伲”（“真名匿”的谐音）的青年写给蛇口工业区党委书记袁庚的批评信《该注重管理了——向袁庚同志进一言》。这封仅1200字的批评信一发表便在全国获得了极大的反响，新华社、中国新闻社、《人民日报》、中央人民广播电台都同时编发了这条新闻，香港《文汇报》、《大公报》、《信报》等，都不约而同地选用了这条消息。社会各界读者也纷纷写信给《蛇口通讯报》编辑部表示赞赏。上海复旦大学新闻系—位副教授在信中说：“你们的做法是全国的先声，打破报刊不能批评同级党委负责人的陈规旧习，你们走在全国新闻界前面……。”《进一言》后来获得1985年度全国好新闻评选特等奖。[59]

　　如果说新闻舆论监督政党和行政在我国还没有切实可行的法律依据、因而实行起来颇为困难的话，那么在监督司法方面则要好得多。1998年4月15日，新上任的最高人民法院院长肖扬在全国法院系统教育整顿工作会议上提出，审判机关要把宪法规定的公开审判制度落到实处，自觉接受舆论监督。1998年6月10日，北京市第一中级人民法院率先宣布，从即日起，凡年满18周岁的公民可凭身份证自由旁听法院的审判。同时，新闻记者可以“以对法律自负其责”的态度如实报道公开审理的案件。国内记者凭该院核发的采访证可享受纪录的特权，但不能录音、摄像，也不能私自采访办案人员。1999年3月，最高人民法院正式颁布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》（法发[1999]3号）则更进了一步：依法公开审理的案件，除了精神病人、醉酒的人和未经人民法院批准的未成年人以外，公民、持有有效证件的外国人和无国籍人，均可旁听。经人民法院许可，新闻记者还可以记录、录音、录像、摄影、转播庭审实况。但外国记者的旁听须按照我国有关外事管理规定办理。应该说，这些都是值得充分肯定的。因为以公开报道和新闻批评为核心的新闻舆论监督，既有助于把宪法规定的人民的知情权、言论自由权等民主权利真正交给人民，又可以在一定程度上保证司法审判机构的公正性和司法活动的廉洁。这方面我国还处在探索和起步阶段，所遇到的困难和阻力也很大。

　　（二）舆论监督与新闻侵权

　　我国的舆论监督总体上说还很不充分，很需要保护，使之有长足的发展。为此，首先需要整个社会对舆论监督持宽容和保护的态度。新闻媒介在进行舆论监督中有其局限性和困难，新闻活动特别讲究时效性，快中有错是难免的。新闻采访不同于司法机关、行政机关的职权调查，它是建立在被采访者自愿的基础上的，不能有半点强制性，收集材料的难度要大得多。因此，不能要求舆论监督没有任何出入，不出任何差错。

　　其次，需要司法机关在介入新闻纠纷时，认真考虑平衡公民名誉权和媒介监督权的关系。西方有一个说法，“诽谤法是力求维护保护个人名誉和言论自由这两者之间的平衡的。”[60]英国的格林伍德和维尔希在《英国新闻界与法律》一文中写道：“揭露坏事符合公共利益，而个人有权使自己的名誉不受恶意和莫须有的攻击，法律就应该力争使二者保持平衡。诽谤法就是用来维持这种平衡的。[61]

　　再次，要将评论和报道加以区别。因为新闻报道主要是用事实说话，而评论更多的是评论者主观意见和观点的表述。评论发生侵权问题，主要在于评论不恰当地贬低了他人；如果评论仅仅限于评论某一事物而并不涉及他人的人格和社会评价，即或在评论中阐述的观点和意见是不正确的或者至少是有争议的，也不得轻易指认评论侵权。因此在认定评论侵权时要把“对事” 还是“对人”严格区分开来。对于不正确的评论，主要是通过不同意见的争辩来校正，而不是诉诸法律。尤其是对于因错误的报道事实而导致评论失当的情况，在追究责任时则应以原始报道者为第一责任人，据以评论者因客观上不大可能调查核实，只要不是恶意利用和发挥，就应酌情减轻甚至免除责任。[62]

　　此外，公民或法人一旦成为“公众人物”，其名誉权等人身权利的范围就要受到一定的限制。这是因为：（1）公共利益。政府官员特别是高级官员对公共事务具有特别的责任，他们的经济、政治和社会活动乃至家庭生活，涉及到社会公共利益，必须接受社会的评论和议论。因而其隐私权范围应受到限制。（2）公众兴趣。指公众对国家高级公务人员或社会知名人士心理上的关注及由此产生的了解、知情的愿望。对新闻界来说，公众兴趣在很大程度上构成新闻价值。因此，个人或法人一旦成为公众感兴趣的人物即新闻人物，其隐私的范围也要相应缩小。（3）成为“公众人物”之后，较之普通人，有更多的机会和条件接触新闻媒介及用其它沟通方式来为自身辩解或澄清，也就是有更多保护名誉的手段。

　　当个人行为涉及交通事故、消防、治安以及社会文化生活、卫生保健等公共事务时，也常常被认为与社会公众利益有关而具有新闻报道的“优先权”。在此情况下，普通公民也会成为“不情愿的公众人物”（Unwilling public figures ）。如美国的琼斯夫人的丈夫因车祸身亡，当地一家报纸登了车祸现场的照片，并在文字中援引了她的话：“我恨不得杀了肇事者。”琼斯夫人因此诉称她和她丈夫的隐私受到侵害。法庭对她表示了同情，也承认此案涉及隐私权。但又指出，有些时候无论情愿与否，一个人一旦成了公共事件中的角色，就意味着他或她不再处于独善其身状态，此时发表这样的现场照片并对它进行评论不构成侵害隐私权。[63]

　　（三）新闻舆论监督的副作用

　　新闻舆论监督影响面广，反应最快，震动也大。许多久拖不决或处理不公的严重违法犯罪案件，一旦在新闻媒体中曝光，就能引起有关部门的重视，甚至全社会的关注，从而使问题能较快较好地解决。但新闻舆论监督是一柄双刃剑，其潜在的副作用也不容忽视。对此，我国法学界一些年轻的法学家一直比较冷静。

　　例如北京大学的苏力博士在1994年发表的一篇文章中就指出：司法执法机关的活动还是应与社会舆论保持一种恰当的距离，不能过多地强调社会舆论对审判机关的司法活动的监督。归纳起来，其主要理由如下：①社会舆论反映的结论或观点并不必然公正，历史上我们曾确信为正确的、公正的社会舆论事后看来也并非那么正确和公正。从统计学上看，“好人”和“坏人”在社会中的分布是均衡的，因此以新闻界为代表的舆论界也并不总是公正无私的。②法律是一门专门的知识，需要专门的技术，过多强调社会舆论的监督作用，在一定意义上是主张“外行领导内行”。③作为特定社会、特定历史时期的民意民心之表现的社会舆论倾向具有很大的不确定性和流动性，以这种不确定的、流动的东西作为审判机关活动的基础或准则，法律运行必然会表现出一种明显的波动；而相对说来，法律审判机构的专门化和职业化，法律知识的积累和对人生经验的积累，以及职业规则的要求，都使审判机构相对来说可能更冷静一些。④能引起社会舆论的案件常常涉及到的是政治性的、道德性的问题，对这些案件的政治性的、道德的评价，不应指导更不应替代法律的评价。如果过分强调社会舆论对司法机关活动的监督，更有可能是给具体的审判人员造成压力，结果将法律问题道德化、政治化，法律的运行变成隶属于政治和道德的活动。⑤现实生活中，如果涉及司法案件，舆论界大都是依据新闻报道的事实和历史社会背景，依据社会的道德意识以及实体法常识来评价法院的决定，并且往往是从判决的最终结果来进行评论。而司法判决所依据的必须是现行的法律，依据法律所认可的、本案的事实，不仅要考虑实体法，而且要考虑程序法，因此有些司法判决不可能令舆论界满意。[64]

　　苏力的上述观点应该说是十分中肯的，至少为我们提供了面对新闻舆论监督的另一维参照。

　　注释：

　　[58] 孙旭培主编：《新闻侵权与诉讼》，人民日报出版社1994年版，第37页。

　　[59] 关于这篇批评报道的发表过程，《蛇口通讯报》在1985年第4期（信登在第3期）《〈进一言〉发表的前前后后》一文中作了介绍。文中说：1985年2月初，蛇口工业区开了一个经济战略讨论会。在讨论会中，袁庚同志对《蛇口通讯报》的记者说：希望报纸登一些批评领导同志的文章。消息很快传开了。2月17日，编辑部接到一个青年打来的电话，说他准备写一篇批评袁庚的文章，问报社敢不敢登。这—向正讨论究竟能不能在工业区发动一种舆论的力量来监督领导、把工业区搞得更好的编辑部，非常肯定地回答说：“只要你敢写，编辑部就敢登。”果然，在过春节的日子里，一封《向袁庚先生进一言》的信寄到了编辑部。编辑部—看署名甄明伲，使断定是一个假名（真名匿）。但信的内容写得很尖锐，态度很诚恳，对问题分析得有根有据。于是在正月初二（2月21日）的晚上，编辑部给袁庚同志打了个电话，说要登这个稿子，准备把稿子送给他审查。袁庚同志的回答是：“不要送审，编辑部有权发表。”尽管如此，初三的晚上，编辑部不放心，还是把稿子送到袁庚家了。晚十一时，袁庚同志打电话给编辑部说，送来的稿子看完了，就是将“袁庚先生”改成了“袁庚同志”。初四早上，绸辑部的同志取回稿子时，袁庚在上面批了几句话说：“这个稿子的内容写得很好，基本符合事实，可以—字不改地予以发表，别人有不同意见，也可以展开讨论。”批语最后说：“只是建议，不是审查，以后也不要送审，除非牵涉根本方针政策，本人又没有把握的情况下，多征求大家的意见总比编辑部少数人的意见会更全面。”

　　[60] 《各国新闻出版法选辑》，人民日报出版社1984年版，第221页。

　　[61] 《各国新闻出版法选辑》，人民日报出版社1984年版，第220页。

　　[62] 参见魏永征：《被告席上的记者》，上海人民出版社1994年版，第62—63页；孙旭培主编：《新闻侵权与诉讼》，人民日报出版社1994年版，第9—11页。

　　[63] Nelson：Law of Mass Communications，P221.

　　[64] 见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第149—152页

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　　作者系湘潭大学法学院副教授

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